Får jag lov? – Om planering och byggande

 2006-02-16
 Dnr 2005/2568
 Aktbilaga 3

 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
 103 33 STOCKHOLM
 

Yttrande angående PBL-kommitténs slutbetänkande, Får jag lov? – Om planering och byggande SOU 2005:77 (Ert dnr M2005/4958/Bo)

Handikappombudsmannens (HO:s) uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten ska vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. HO:s huvuduppgift är att förebygga och bekämpa diskriminering enligt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan och lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering.

HO:s synpunkter i detta ärende avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.

Sammanfattning

1. HO anser att gruppen som omfattas av kraven på tillgänglighet och användbarhet bör vidgas så att den innefattar alla grupper av personer med funktionshinder. HO delar således inte utredningens bedömning i denna del.'
   
2. HO anser att fast inredning som t.ex. serviceautomater och kortläsare ska omfattas av PBL:s  krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder. Om det inte är möjligt att utvidga PBL till att omfatta denna typ av inredning behövs annan lagstiftning som komplement till PBL.
3. HO instämmer i att det finns behov av att se över och precisera en del bestämmelser i förordningen om tekniska egenskapskrav. Även bestämmelserna om ”ändrad användning” bör ses över.
4. HO anser att det av översiktsplanen bör framgå att ett design för alla perspektiv ska genomsyra all planering, projektering och byggande. All planering, projektering och byggande bör ha som mål att alla ska kunna delta i samhället på lika villkor.
5. HO anser att beskrivning av detaljplaners konsekvenser för tillgängligheten alltid bör göras.
6. HO anser att förslagen till ändringar i prövnings-, tillsyns- och kontrollsystemet inte är tillräckliga för att uppnå ett effektivt system som kan säkerställa att kraven på tillgänglighet och användbarhet uppfylls. HO ställer sig dock bakom följande förslag som vi ser som förbättringar: : - att bygganmälan slopas som ett särskilt instrument och att förfarandet samordnas med bygglovprövningen - att samråd genomförs innan slutbeviset.
7. HO anser att intyg om kontroll av projekteringen beträffande tillgänglighet och användbarhet alltid bör ställas i kontrollplanen, såvida inte kommunen väljer att själv göra en omfattande granskning i samband med bygglovansökan.
8. HO anser att intyg om slutkontroll av tillgänglighet och använd-barhet alltid bör ställas i kontrollplanen. Den som gör slutkontrollen bör vara sakkunnig inom området samt oberoende av byggherren.
9. HO ser i och för sig positivt på att den kvalitetsansvariga får ett mer uttalat ansvar att företräda de samhälleliga kraven. Detta är dock otillräckligt. Den kvalitetsansvariga bör ha en i förhållande till byggherren oberoende ställning. 
10. HO anser att kvalitetsansvarigas nya roll innebär att betydligt högre krav än idag på kunskaper i tillgänglighet och användbarhet måste ställas vid certifiering. Även om kvalitetsansvariga får större kunskap om tillgänglighetsfrågor är det inte troligt att flertalet kommer att ha tillräcklig kunskap för att göra de kontroller av tillgängligheten som behövs, i första hand projekteringskontroll och slutkontroll. Sak-kunniga inom området tillgänglighet behövs därför och möjlighet till certifiering av sådana bör införas.
11. HO anser att kommunens ställning i vissa avseenden bör förstärkas. I samband med bygglovansökan ska kommunen kunna begära in de handlingar och göra de granskningar man anser sig behöva. Kvali-tetsansvariga och sakkunniga ska utses av kommunen.
12. HO anser att sanktionsmöjligheterna bör ses över ytterligare.
13. HO anser att handikapporganisationerna ska ges möjlighet att överklaga detaljplaner. 
14.  HO anser att om det påtalas för kommunen att gällande lagar och föreskrifter beträffande tillgänglighet och användbarhet inte följts eller inte kommer att följas, så måste kommunens ställningstagande resultera i ett beslut som kan överklagas.
15. HO anser att kraven för allmänna platser bör gälla även för kvartersmark samt under vissa omständigheter för tomtmark.

3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder

Gränsdragningen för vad som omfattas och inte omfattas av bygglag-stiftningen är oklar och skulle behöva förtydligas. Enligt PBL-kommitten är tillbehör som normalt inte ”medföljer huset” inte underkastade krav enligt PBL. Konsekvensen av detta blir att många även fortsättningsvis kommer att utestängas från att delta i samhällslivet på lika villkor på grund av otillgänglighet i den fysiska miljön.

HO anser att fast inredning som t.ex. serviceautomater och kortläsare ska omfattas av PBL:s krav på till-gänglighet och användbarhet för personer med nedsatt funktionsförmåga. Om det inte är möjligt att utvidga PBL till att omfatta denna typ av inredning behövs annan lagstiftning som komplement till PBL. 

3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet

HO anser att utredningen har ett för snävt synsätt på frågan om till-gänglighet för personer med funktionshinder och vilka funktionshinder som ska omfattas. En snäv avgränsning av målgruppen till att endast avse personer med nedsatt rörelse eller orienteringsförmåga riskerar att befästa de diskriminerande strukturer som råder. För exempelvis personer med allergi eller överkänslighet har miljön stor betydelse. För en del grupper är förekomst och utformning av toalett viktig. HO anser att frågans fortsatta beredning bör samordnas med förslaget från den parlamentariska diskrimineringskommittén.

HO instämmer i att det finns behov av att se över och precisera en del bestämmelser i förordningen om tekniska egenskapskrav.

HO delar inte utredningens bedömning att undantaget för fritidshus ska kunna ersättas av undantag för bostadshus med en viss max yta. HO anser att undantag för fritidshus bör kompletteras med att detta endast avser fritidshus med viss max yta. Vid tillbyggnad bör alltid krav på tillgänglighet ställas för hela huset.

 
Vidare är behovet av tydliga regler och Boverkets bearbetning av bygg-reglerna till verifierbara krav mycket betydelsefull. HO har uppmärk-sammat att de allmänna råden ofta uppfattas som något som helt kan negligeras. HO anser därför att de allmänna rådens status bör förtydligas och kommuniceras.

3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförande av tillgänglighetskraven

HO anser att kommunens övergripande policy bör framgå av översikts-planen. Målet bör vara ett socialt hållbart samhälle. För att uppnå detta måste ett design för alla perspektiv genomsyra all planering, projekt-ering och byggande. Alla ska kunna delta i samhället på lika villkor oavsett kön, funktionshinder, ålder, etnicitet, religion etc.

HO anser vidare att kommunen ska ta fram en plan eller policy för till-gänglighetsarbetet som kopplas till översikts-planen. Där kan t.ex. framgå om kommunens policy är att vissa hustyper bör undvikas, t.ex. flerbostads-hus med färre än tre våningsplan (eftersom man kan anta att dessa hustyper kommer att leda till otillgängliga bostäder). Den kan exempelvis också innehålla kommunens tolkning av begreppet ”långsiktigt godtagbara egenskaper” i 17§ i Förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.

HO anser att kommunen måste arbeta planmässigt med att undanröja enkelt avhjälpta hinder. En policy för detta arbete bör kopplas till över-siktsplanen. Även en mer detaljerad plan för arbetet bör finnas och kan exempelvis kopplas till fördjupade översiktsplaner.

Detaljplan kan säkerställa kraven på tillgänglighet

Idag förekommer att detaljplaner antas som omöjliggör att tillgänglighets-krav kan uppfyllas. Detta beror förmodligen delvis på att vare sig politiker eller tjänstemän är medvetna om planens konsekvenser för tillgänglig-heten. HO anser därför att en detaljplan alltid ska innehålla en beskrivning av planens konsekvenser för tillgängligheten. Därmed tydliggörs planens brister för tjänstemän och politiker och man får ett bättre beslutsunderlag. En sådan beskrivning skulle också öka möjligheterna för allmänheten att i praktiken ta del av och ge synpunkter på planerna och alltså därmed öka medborgarinflytandet. Konsekvenser av en plan är idag svåra att utläsa för en lekman.

HO delar inte utredningens bedömning om möjligheterna att säkerställa tillgängligheten vid bygglovsprövningen. Detta kan innebära sämre möjlighet för de kommunala handikappråden att följa och påverka byggandet inom kommunen. I detaljplaneskedet finns exempelvis möjlighet att lämna synpunkter på sådant som man anser vara mindre lämpliga lösningar trots att de inte direkt avviker från gällande regler t.ex. beträffande hushöjder.

10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

HO anser att de föreslagna förändringarna inte är tillräckliga för att komma tillrätta med dagens brister i tillsyns och kontrollsystemet. Enligt såväl det nuvarande som det föreslagna systemet ska byggherren ha ett uttalat ansvar inte bara för att kraven uppfylls utan också för att kontrollera och bestyrka detta. HO anser att byggherren även fortsättningsvis ska ha ansvaret för att gällande regler följs. För att god tillgänglighet och användbarhet ska uppnås måste emellertid frågorna finnas med i hela processen från programarbete till att byggnaden är i bruk. God kunskap om frågorna hos byggherren och dennes konsulter är därför nödvändigt för ett bra resultat. En kvalificerad byggherre bör ha ett väl utvecklat kvalitetssäkringssystem för egenkontroll under hela processen. Ett sådant utvecklat kvalitetssäkringssystem kan vara tillräckligt när det gäller krav som byggherren har ett egenintresse av att uppfylla.

HO gör bedömningen att det fortfarande kan förekomma negativa attityder och fördomar kring kraven på tillgänglighet och användbarhet. Den demografiska utvecklingen samt den allmänna uppmärksamhet som tillgänglighetsfrågan fått i med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken kommer sannolikt att långsiktigt förändra bilden. Förändringen går dock för långsamt. Inom överskådlig framtid kvarstår risken att byggherren väljer att inte följa reglerna eftersom det direkta egenintresset inte är synligt. HO anser därför att det behövs en oberoende kontroll när det gäller tillgänglighet och användbarhet.

Några av förslagen i slutbetänkandet kan dock i och för sig innebära en viss förbättring. HO delar förslaget om att slopa bygganmälan som ett särskilt instrument och att förfarandet samordnas med bygglovprövningen. HO delar även förslaget om ett samråd innan slutbeviset. 

10.2 Prövning av bygglov

Utredningen betonar att kommunen inte ska göra granskning av byggnadens inre. Byggnadsnämnden ska inte kunna begära in och granska färdiga tekniska lösningar utan endast göra en bedömning av att förutsättningar för att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte saknas.

HO avstyrker förslaget eftersom det är otillräckligt. Vid nybyggnad finns i princip alltid förutsättningar för att uppfylla de tekniska egenskapskraven.

Erfarenheter visar att många nybyggda fastigheter inte uppfyller samhällets krav på tillgänglighet och användbarhet. Detta beror sannolikt på okunskap hos byggherren och på att de som haft kunskapen inte kunna påverka processen. HO anser därför att kommunen alltid ska ha möjlighet att begära in planritningar. Kommunen ska vidare ha möjlighet att granska planritningar i den utsträckning som kommunen anser behövs. Brister i tillgänglighet leder inte bara till onödigt personligt lidande för den enskilde utan orsakar även onödiga kostnader för kommunen exempelvis i form av ett ökat behov av bostadsanpassningsbidrag och personlig assistans. Kommunen måste därför ges möjlighet att göra sådana granskningar som man anser behövs för att undvika onödiga kostnader och tillse att kommuninvånare inte utestängs från den byggda miljön. HO anser således att kommunen bör ges större möjlighet att själv ta ställning till omfattningen av den kommunala granskningen.

HO anser dessutom att kommunen alltid bör kunna ställa krav på projekteringskontroll av fristående sakkunnig.

10.3 Kontroll av byggandet

Verifiering av att kraven uppfyllts är särskilt viktigt i ett tidigt skede och när byggnaden är färdig. HO anser därför att kontrollplanen alltid bör ta upp att kontroll av tillgänglighet och användbarhet ska ske åtminstone vid två tillfällen. Dels ska krävas kontroll av projektering (genom kontroll av plan-ritningar m.m.), dels en slutkontroll av den färdiga byggnaden. Detta bör rutinmässigt föras in i kontrollplanen med undantag för mindre ärenden eller om kommunen gör en så omfattande prövning att ytterligare kontroll bedöms som obehövlig eller om det bedöms som uppenbart oskäligt.

10.4.5 Slutbevis.

 
HO avstyrker förslaget att kvalitetsansvariga ska vara de som bedömer i vilken utsträckning bygglovet har följts och om samhällskraven kan antas vara uppfyllda. Anledningen till utredningens förslag är att beslutsunder-laget ska tas fram av den som har bäst möjligheter att uttala sig om att föreskrifterna har följts. Utgångspunkter för kommunen föreslås vara att den kvalitetsansvariges bedömning ska godtas om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem.

HO delar inte utredningens uppfattning att kvalitetsansvariga har bäst möjlighet att bedöma om kraven på tillgänglighet och användbarhet följts. Vid certifiering av kvalitetsansvarig ställs idag alltför låga krav på kunskap inom området tillgänglighet och användbarhet. Dessutom är kvalitets-ansvariga enligt förslaget knuten till byggherren som har ett ekonomiskt intresse av att brister inte behöver åtgärdas. Till detta kommer att brister som upptäcks i slutskedet kan tolkas som ett underkännande av den kvalitetsansvariges eget arbete. HO anser därför att förslaget innebär stora risker för att brister när det gäller tillgängligheten inte kommer till kommunens kännedom förrän efter att byggnaden tagits i bruk.

HO anser att den som gör slutkontrollen måste vara sakkunnig inom området, vara oberoende av byggherren samt inte varit huvudansvarig för att kontrollplanen har följts. Exempelvis kan slutkontroll göras av fristående sakkunnig som utses av kommunen.

10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll

Utredningen föreslår att den kvalitetsansvarige delvis får en ändrad roll bland annat med ett uttalat ansvar att rapportera brister till kommunen. HO ser detta i och för sig som positivt. HO anser dock att den kvalitets-ansvariga måste vara oberoende gentemot byggherren. Den kvalitets-ansvariga bör därför utses av kommunen men fortfarande betalas av byggherren. Detta får dock inte ses som att kommunen tar över en del av ansvaret för att kraven ska uppfyllas. 

Att kvalitetsansvariga får en uttalad roll att bevaka samhällets intressen är alltså positivt. Men för att de ska kunna göra detta behövs betydligt större kunskap om tillgänglighetsfrågor än de flesta kvalitetsansvariga har idag. Högre krav än idag behöver alltså ställas vid certifiering. 

Även om kvalitetsansvariga får större kunskap om tillgänglighetsfrågor är det inte troligt att flertalet kommer att ha tillräcklig kunskap för att göra de kontroller av tillgängligheten som behövs, i första hand projekterings-kontroll och slutkontroll. Sakkunniga inom området tillgänglighet och användbarhet behövs och möjlighet till certifiering inom detta område bör därför införas.

Det som är bra för människor med funktionshinder är som regel bra för alla. Frågorna får inte ses som ett särintresse. Det blir samhällsekonomiskt och demokratiskt ohållbart. För ett bra resultat måste kunskapen finnas exempelvis på det arkitektkontor som är ansvarig för projekteringen.

10.10 Sanktionssystemet

HO anser att det är en stor brist att utredningen inte föreslår förstärk-ningar inom sanktionssystemet. Frågan måste således beredas ytterligare. En förstärkning av sanktionsmöjligheterna när kraven eller reglerna försummas kan främja en bättre tillämpning när det gäller tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade. Idag används sanktioner mycket sällan trots att brister i tillgänglighet och användbarhet i nybyggda fastigheter är mycket vanliga.   

12. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning

HO anser att tillgängligheten bör ges samma dignitet som miljöfrågor och att handikapporganisationerna därmed ska ges samma möjlighet att överklaga som miljöorganisationer. HO anser att samråd alltid bör ske med handikapporganisationer vid upprättande av översiktsplan och detaljplan.

HO anser vidare att om det påtalas för kommunen att gällande lagar och regler beträffande tillgänglighet och användbarhet inte följts, så måste detta resultera i ett beslut som kan överklagas. Detta kan t.ex. gälla enkelt avhjälpta hinder som inte har undanröjts eller pågående eller planerad byggnation där kraven inte uppfylls. Handikapporganisationer bör på detta sätt ges partsställning med möjlighet att kunna driva och överklaga fall där krav på tillgänglighet och användbarhet inte uppfyllts såväl i privat som i offentlig miljö.

Övriga synpunkter

Begreppet allmänna platser

I plan och bygglagen ställs krav på tillgänglighet på allmänna platser samt på att enkelt avhjälpta hinder undanröjs på allmänna platser. En förut-sättning för att mark ska vara allmän plats är att marken har redovisats som sådan i en detaljplan eller områdesbestämmelser. För mark som angetts som kvartersmark finns därför inga föreskrifter. HO anser att Boverkets föreskrifter för allmänna platser och om enkelt avhjälpta hinder även ska gälla för kvartersmark som används av allmänheten på samma sätt som en allmän plats. HO anser vidare att om en publik lokal endast kan nås via tomtmark så ska krav kunna ställas på att enkelt avhjälpta hinder ska undanröjas på tomtmarken så att man kan ta sig till lokalen.

I detta ärende har Handikappombudsmannen Lars Lööw beslutat. Jurist Hans Yngwe har varit föredragande. I ärendets beredning har även utredare Elisabet Svensson, vik verksamhetschef Torbjörn Andersson, verksamhetschef för Tillgänglighetscentret Hans von Axelson, utredare Ken Gammelgård, utredare Birgitta Mekibes samt utredare Sören Hansson deltagit.

HANDIKAPPOMBUDSMANNEN

Lars Lööw
Handikappombudsman

Hans Yngwe

Jurist