2000-12-12
Dnr 513/00
YTTRANDE
Justitiedepartementet
103 33 Stockholm
EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! Politik för folkstyrelse på 2000-talet, SOU 2000:1, Demokratiutredningens Betänkande
Handikappombudsmannens (HO) uppgift enligt lag (SFS 1994: 749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.
HO: s synpunkter på rubricerat betänkande avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.
Sammanfattning
· Demokratiutredningen har i stort sett bortsett från människor med funktionshinder i sin analys och har därför inte lyckats fullfölja direktiven.
· HO anser att rättighetsperspektivet måste få ett tydligare genomslag både i rikspolitiken och i tillämpningen av lagstiftning lokalt. FN: s stan-dardregler visar tydligt odelbarheten i de mänskliga rättigheterna och att de inte räcker med en väl utbyggd välfärd för att alla ska kunna delta på lika villkor.
· HO vill betona handikapporganisationerna som en naturlig samtalspartner både nationellt och lokalt.
· HO anser att den nationella handlingsplanen för handikappolitiken bör beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla demokratin.
· HO anser att den demokratiska medvetenheten måste höjas. Att elever med funktionshinder ingår i skolans verksamhet på lika villkor är en viktig del i utvecklandet av medborgarandan.
· HO vill med kraft betona vikten av att beakta att IT görs tillgängligt och andvändbart för människor med funktionshinder.
· HO kan acceptera att den kommunala självstyrelsen stärks under förutsättning att den aldrig ges företräde framför mänskliga rättigheter.
· HO stöder förslaget att slopa uppenbarhetsrekvisitet (RF 11:14) under förutsättning att skyddet för mänskliga rättigheter samtidigt skärps i grundlagen genom tydligare förbud mot diskriminering.
· HO anser att de tematiska ombudsmännens roll bör stärkas.
Människor med funktionshinder är politiskt ojämlika!
Människor med funktionshinder upplever inte sällan ett starkt utanförskap och är i högsta grad en politiskt ojämlik grupp. Demokratiutredningen har trots detta i stort sett bortsett från människor med funktionshinder i sin analys. Diskussionen handlar istället mer om de medborgare som kan men inte vill bruka sina politiska rättigheter.
Enligt direktiven var utgångspunkten för Demokratiutredningens arbete varje medborgares rätt till full delaktighet i samhällslivet. HO anser att Demokratiutredningen inte lyckats fullfölja direktiven avseende människor med funktionshinder.
Att Demokratiutredningen valt att inte närmare analysera människor med funktionshinder som politiskt ojämlik grupp är anmärkningsvärt inte minst mot bakgrund av den forskning som finns. Inom ramen för Maktutred-ningen genomfördes bland annat en intervjustudie med slumpvis utvalda medborgare.
Enligt studien har människor med funktionshinder ett intresse och engage-mang för politiskt deltagande över genomsnittet, men deras deltagande ligger under medelnivån. I studien konstateras vidare att: "Det är uppen-barligen yttre, fysiska hinder som sätter spärrar för deltagandet. Den psykologiska drivkraften finns, men energin förhindras att omsättas i aktiv handling." (Medborgarens makt, Peterson, Westholm och Blomberg, 1989, s. 210).
Bilden bekräftas av HO: s undersökningar i kommunerna. En skola för alla är grundläggande för demokratin men över hälften av Sveriges grund-skolor är t.ex. otillgängliga för elever, lärare eller föräldrar med rörelse-hinder. Att skolor dessutom ofta används som vallokaler och möteslokaler gör otillgängligheten ännu allvarligare.
Att inte kunna delta på lika villkor i de allmänna valen innebär en kränkning av en grundläggande politisk rättighet. Så sent som efter det senaste valet till EU-parlamentet fick HO en anmälan från en rörelsehindrad man som inte kom in i vallokalen.
I över en femtedel av de lokaler där kommunalfullmäktige har sina sammanträden saknas fast installerad teleslinga. En fjärdedel av de kommunala myndigheter tar inte fram information i anpassad form, t.ex. punktskrift, kassett eller på lättläst svenska, ens när någon frågar efter det.
Att utjämna politiska ojämlikheter för människor med funktionshinder!
Människor med funktionshinder stängs ute från de demokratiska arenor som andra kan välja att vara delaktiga i.
Grunden för utjämning av politiska ojämlikheter för människor med funktions-hinder är en konsekvent tillämpning av de internationella dokumenten om de mänskliga fri- och rättigheterna. Rättighets-perspektivet måste få ett tydligare genomslag både i rikspolitiken och i tillämpningen av lagstiftning lokalt. Även antidiskriminerings-principen måste få ett tydligare avtryck i den svenska lagstiftningen. För närvarande finns det bara ett skydd mot diskriminering för personer med funktionshinder i arbetslivet.
Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter 1993 uttalades att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att säkra att funktionshindrade personer inte blir diskriminerade. Vidare uttalades att människor med funktionshinder tillerkänns lika behandling beträffande mänskliga fri- och rättigheter, inklusive aktivt deltagande i alla delar av samhället. Uttalan-dena skall ses mot bakgrund av att man på samma konferens betonade betydelsen av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna samt att alla rättig-heter är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra.
FN: s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet antogs av en enig generalförsamling 1993. Reglerna beskriver vad som krävs för att personer med funktionshinder ska bli fullt delaktiga och jämlika.
För det första krävs att personer med funktionshinder får individuellt stöd för att skapa förutsättningarna för ett aktivt deltagande i samhället. För det andra krävs att hela samhället, inklusive skola, arbetsliv och kulturliv utformas på ett sätt som möjliggör deltagande.
Medborgerliga och politiska rättigheter, som att få sin röst hörd vid domstol eller att delta vid allmänna val, beror av hur samhället lyckats i sin ambition att tillgodose de ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter som kommer till uttryck i FN: s standardregler. Reglerna visar således tydligt odelbarheten i de mänskliga rättigheterna och att de inte räcker med en väl utbyggd välfärd för att alla ska kunna delta på lika villkor.
Barnkonventionen är viktig dels för att det är den enda konvention som innehåller såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter, dels för att den som enda konventionen uttalat lyfter fram "handikapp" som diskrimineringsgrund.
Inom FN har arbetet under de senaste åren intensifierats för att betona rättigheter för människor med funktionshinder. Ett exempel är det uppdrag som kommissionen för mänskliga rättigheter givit kommissionären och den specielle rapportern för FN: s standardregler (CHR-2000/51, § 30). Ett annat exempel är UNICEF: s arbete med frågor som rör barn med funktionshinder.
Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken
I Sverige har frågor om funktionshindrades livssituation av tradition behandlats som en social fråga. Det leder till att rapportering av brister som leder till utanförskap inte uppfattas som brott mot mänskliga rättig-heter eller brister i demokratin utan som tillkortakommanden i den sociala välfärden.
Genom regeringens nationella handlingsplan för handikappolitiken, Från patient till medborgare (prop. 1999/2000: 79), som antogs av riksdagen den 31 maj 2000, har rättighetsperspektivet fått ett stort genomslag. Utmaningen ligger nu i att låta detta perspektiv genomsyra hela samhället och alla politikområden. Rättigheter för människor med funktionshinder måste integreras på samma sätt, och på samma nivå, som övriga mångfalds-frågor, kön, etnicitet och sexuell läggning etc.
I handlingsplanen konstateras flera viktiga saker av betydelse för de frågor som utretts av demokratiutredningen. Där sägs att handikappolitik ytterst är en fråga om demokrati och att en inriktning på den framtida handikappolitiken skall vara att bekämpa diskriminering. Syftet är att arbetet tydligare ska inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. Statsmakten vill åstad-komma ett perspektivskifte. Handikappolitiken ska därför förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv.
HO förutsätter att den nationella handlingsplanen för handikappolitiken beaktas i det fortsatta beredningsarbetet av Demokratiutredningens betänkande. Först när den grundsyn som handlingsplanen förmedlar börjar få genomslag i praktisk politik i hela samhället, kan politiska ojämlikheter för människor med funktionshinder utjämnas.
Politik för folkstyrelse på 2000-talet. Demokratiutredningens perspektiv
1. Stärk den demokratiska medvetenheten!
HO delar självfallet Demokratiutredningens uppfattning att den demo-kratiska medveten-heten måste höjas. I FN: s standardregler anges som en första förutsättning för delaktighet att medvetenheten höjs om människor med funktionshinder, deras rättigheter behov och möjligheter. Detta kan sägas ligga i linje med vad Demokratiutredningen kallar medborgarandan.
Fortfarande är fördomarna och de negativa attityderna gentemot människor med funktionshinder djupt rotade. Medborgarandan ställs inte sällan på prov när insatser för funktionshindrade ska beslutas. Exempelvis är det inte ovanligt att medborgarna protesterar i stadsdelar där bostäder för personer med funktionshinder planeras. Särskilt vanligt är detta i fråga om människor med psykiska funktionshinder.
Skolan
Demokratiutredningen framhåller skolans ansvar för att förbereda medborgarna för deltagande i demokratin. HO delar denna uppfattning. Skollagen och läroplanerna lyfter fram den svenska skolans värdegrund som inte skiljer sig nämnvärt från Demokratiutredningens. Att tillämpa denna värdegrund innebär att skolan ska föregå med gott exempel i fråga om att inkludera elever med funktionshinder i skolans verksamhet.
HO förespråkar en skola för alla där eleverna ges möjlighet att utveck-las efter sina förutsättningar och behov. Elevernas olikheter måste ses som en tillgång och ett berikande av mångfalden. Att elever med funktions-hinder ingår i skolans verksamhet på lika villkor är en viktig del i utveck-landet av alla elevers medborgaranda. Detta gäller inte minst fostran i demokratins moraliska värden av solidaritet och empati.
Öppna offentliga rum
IT ger onekligen nya möjligheter för människor med funktionshinder. Ett sådant exempel är att använda IT för att göra offentlighetsprincipen reell för funktionshindrade. Men IT riskerar också att bygga nya hinder.
Utredningen nämner visserligen människor med funktionshinder och IT men när tillgänglighet till IT diskuteras handlar det om tillgång till tekniken. Att människor med funktionshinder generellt har lägre utbildningsnivå och sämre ekonomiska förhållanden än genomsnittet av befolkningen noteras inte av utredningen. Det finns en risk att IT och funktionshinder diskuteras enbart ur ett hjälpmedelsperspektiv. Samtidigt ökar klyftorna för att människor med funktionshinder halkar efter i den allmänna ökningen av IT-konsumtion. En annan risk är att den tekniska utvecklingen tillåts ute-stänga människor med funktionshinder.
Ur ett rättighets- och demokratiperspektiv är det viktigt att alla kan använda olika tekniker. HO vill därför med kraft betona vikten av att beakta tillgänglighetsaspekter för människor med funktionshinder i den snabba tekniska utvecklingen och användningen av IT i de demokratiska processerna. Det betyder att tekniken bör utnyttjas för att skapa möjligheter för funktionshindrade.
En hemsida som skapas utan att se till funktionshindrades behov riskerar exempelvis att leda till större ojämlikhet i förhållande till andra grupper. När det gäller användbarhet och tillgänglighet är det också viktigt att beakta att andra IT-system, t.ex. bankomater, biljettautomater, talsvars-system kan utestänga människor med olika funktionshinder. Döva kan exempelvis inte använda talsvarsteknik. Synskadade kan inte ta del av visuell information. Om inte systemen är tillgängliga för alla är risken stor att människor med funktionshinder blir diskriminerade. En design för alla är därför en viktig ledstjärna i den framtida utvecklingen, vilket också EU lyft fram i olika sammanhang.
Det räcker inte att enbart lyfta fram nya teknik och IT som medel för att stärka demokratin för människor med funktionshinder. De stora brister som finns i den offentliga miljön avseende tillgänglighet och användbarhet för människor med funktionshinder behöver åtgärdas för att de offentliga rummen ska öppnas även för funktionshindrade medborgare.
2. Utveckla deltagandet!
HO delar utredningens uppfattning att demokratin behöver förstärkta inslag av den "deliberativa demokratiteorin". Fria samtal alla medborgare emellan behövs inte minst för att öka medvetenheten om människor med funktionshinder.
Att också människor med funktionshinder behöver ges större möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet för att utveckla demokratin är självklart. Även om Demokratiutredningen i kapitlet om det mångtydiga medborgarskapet inte nämner människor med funktionshinder vare sig som individer eller grupp, kan många av de slutsatser som dras i högsta grad sägas gälla även funktionshindrade.
Människor med funktionshinder har ofta en sämre position på arbets-marknaden, sämre utbildning och en sämre ekonomi än den genomsnittlige medborgaren. Det finns forskning och statistik som visar att kvinnor med funktionshinder ofta missgynnas i förhållande till män. Även unga med funktionshinder är dubbelt utsatta i fråga om inflytande och delaktighet. Det pressade statsekonomiska läget har under nittiotalet inneburit att avgifter för människor med funktionshinder har höjts och att nya avgifter införts.
HO kan konstatera att den nationella handlingsplanen för handikappoli-tiken innebär en politisk satsning för människor med funktionshinder. Under förutsättning att planen genomförs och fungerar kan den förväntas leda till att politiska ojämlikheter för människor med funktionshinder minskar.
3. Stärk självstyrelsen!
Demokratiutredningen menar att den kommunala självstyrelsen bör vidgas för att göra det politiska deltagandet mer meningsfullt. HO kan dela denna uppfattning men hyser en stor oro över det snäva omhändertagande-perspektiv och den krassa ekonomism som präglat den kommunala debatten på handikappområdet under senare år. HO anser därför att rättighetsperspektivet i vården, skolan och omsorgen bör förstärkas.
HO anser att Handikappreformen och Psykiatrireformen var riktiga inte minst ur ett demokratiskt perspektiv. Precis som Demokratiutredningen förespråkar är det till fördel för demokratin om viktiga individuella beslut fattas och genomförs nära medborgaren i en decentraliserad organisation. Det krävs dock att maktförhållandet mellan individen och den beslutande myndigheten kan kontrolleras. I reformerna fyller möjligheten att få sin rätt prövad i domstol en sådan funktion. Individen ges på så sätt möjlighet att utkräva sina mänskliga rättigheter av den myndighet som staten delegerat ansvaret till.
Både Handikappreformen och Psykiatrireformen har dock varit behäftade med brister i det kommunala genomförandet. Människovärdesprincipen och de moraliska dygderna laglydighet, solidaritet och empati - som Demokratiutredningen kallar medborgaranda
- var inte bara grunden för reformerna utan är också en förutsättning för att genomföra dem.
Tyvärr har reformerna på sina håll präglats av en kommunal ovilja samt lag- och domstolstrots. Den kommunala lobbyn har hävdat att reformerna var underfinansierade. Man hävdar också - i den kommunala självstyrel-sens namn - att det är orimligt med en sådan detaljstyrning som det innebär att människor ska ha rätt att få grundläggande behov av stöd och service prövade i domstol. Ett sådant synsätt innebär att medborgarnas mänskliga rättigheter betraktas som förhandlingsbara kommunala förmåner.
En nyligen genomförd utredning i Kommunförbundets regi, Skattebas-utredningen, föreslår att lagen om stöd och service till vissa funktions-hindrade (LSS) ska förstatligas. Det räcker inte med att finansieringen ska bli statlig utan även besluten om stöd ska förstatligas. Men kommunerna ska dock även i fortsättningen kunna driva verksamheterna. HO anser att en återställning eller ett förstatligande av reformerna skulle skada demo-kratin. En korrekt tillämpning av LSS var tänkt att stärka medborgar-skapet. Om de kommunala myndigheterna lyckades lyfta sitt perspektiv från omhändertagandet, som innebär beroende, skulle människor med funktionshinder ges större möjligheter att delta och påverka den lokala politiken.
HO anser att det bör påpekas att social trygghet är en grundläggande mänsklig rättighet enligt FN: s konventioner om mänskliga rättigheter, vilket den kommunala självstyrelsen inte är. Trots detta händer det att den kommunala självstyrelsen till synes ges företräde framför mänskliga rättigheter. Det senast fattade riksdagsbeslutet (2000/01: SoU4) om LSS är ett exempel. Beslutet innebär att kommuner ges möjlighet att träffa avtal om kostnadsansvar när en enskild person får bostad genom LSS i en annan kommun. Ett sådant avtal kan enligt HO: s mening stå i strid med såväl kommunallagen som folkbokföringslagen. Den yttersta följden för en funktionshindrad medborgare är att ansvaret för grundläggande insatser ligger hos en annan kommun än den han eller hon har rösträtt i. Konstruktionen förefaller ur demokratisk synvinkel vara synnerligen olämplig. HO kan konstatera att ett sådant riksdagsbeslut förutsätter att människor med funktionshinder i första hand ses som mottagare av stöd och service och inte som fullvärdiga medborgare i kommunen.
De svaga offentliga finanserna vid tiden för handikapp- och psykiatri-reformernas implementering har givetvis påverkat utgången och resultatet. För att underlätta för kommunerna krävs det därför en ständig uppföljning och utvärdering av kommunernas möjligheter att tillgodose sina funktionshindrade medborgares rätt till stöd och service. De senaste årens förstärkta statsbidrag samt de förslag till riktade medel för LSS som regeringen nyligen föreslagit bör leda till förbättringar.
4. Öka den institutionella ansvarigheten!
Utredningen föreslår en ökad rättsprövning genom att slopa det så kallade uppenbarhetsrekvisitet (RF 11:14). HO stöder förslaget under förutsätt-ning att skyddet för mänskliga rättigheter samtidigt skärps i grundlagen genom tydligare förbud mot diskriminering. Under senare år har frågor om diskriminering och kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter fått ett allt större utrymme i den svenska debatten. Det finns dock fortfarande stora luckor i det lagfästa skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna.
De tematiska ombudsmännen (BO, DO, HO, HOMO och JÄMO) bevakar frågor om mänskliga rättigheter. En demokrati som bygger på alla människors lika värde behöver en oberoende granskning i fråga om eventuella kränkningar av mänskliga rättigheter. Diskriminering måste motverkas i demokratins namn. HO anser därför att de tematiska ombudsmännens roll bör stärkas. Detta gäller t.ex. rapporteringen till FN och andra internationella organ om kränkningar av mänskliga rättigheter. För att åstadkomma en sådan förstärkning bör det även övervägas att ge ombudsmännens en konstitutionell särställning för att Sverige ska leva upp till de s.k. Parisprinciperna.
HO stöder utredningens överväganden om att kommunernas ansvar för den enskilde medborgarens rättsäkerhet behöver förstärkas. Det kommunala självstyret kan dock aldrig ges företräde framför mänskliga rättigheter. HO anser därför att den enskildes rättsäkerhet måste förstärkas oavsett om kommunerna får ökad självstyrelse eller inte.
5. Utvärdera folkstyrelsen!
HO förutsätter att handikapperspektivet införlivas i den mångveten-skapliga demokratiforskningen inom ramen för de fem forskningsområden som Demokratiutredningen föreslår.
I detta ärende har Handikappombudsman Lars Lööw beslutat. Kanslichef Hans von Axelson har varit föredragande.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
Hans von Axelson
Kanslichef
