2002-05-08
Dnr 434/2002
Justitiedepartementet
103 33 Stockholm
Yttrande över tillsynsutredningens delbetänkande: Statlig tillsyn
Handikappombudsmannens (HO:s) uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.
HO:s synpunkter på rubricerade avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.
Sammanfattning
HO fungerar i princip som en institution för mänskliga rättigheter som de beskrivs i de s.k. Parisprinciperna (antagna av FN:s generalförsamling genom resolution 48/134 den 20 december 1993). Uppgifterna är lagreglerade och HO ska ta egna initiativ samt har rätt att uttala sig. Även åtgärder från den styrande makten kan komma att behöva granskas av en ombudsman som agerar utifrån ett folkrättsligt dokument. Självständig-heten i förhållande till statsmakten och andra aktörer är därför viktigt för att en ombudsman för mänskliga rättigheter ska kunna fullgöra sin uppgift. En reglering av HO:s verksamhet i en lag om statlig tillsyn framstår därför som mindre lämplig. HO anser att det måste vara upp till ombudsmannen att avgöra på vilket sätt verksamheten enligt lagen om handikappombudsmannen ska bedrivas och hur anmälningsärenden ska granskas och belysas. En sådan handlingsfrihet är viktig för att självständigheten och därmed trovärdigheten ska kunna bibehållas.
HO anser att kommunal egentillsyn måste kompletteras med andra instrument. Det krävs att maktförhållandet mellan individen och den beslutande myndigheten kan kontrolleras. Lagstiftning som ger individen möjlighet att få sin rätt prövad i domstol fyller en sådan funktion. Möjlighet till sanktioner mot det rättssubjekt som inte följt de krav som staten ställt upp i lagstiftning är ytterligare en förutsättning.
HO anser att behovet av en tillsynsmyndighet över färdtjänsten är så stort att tillsynsmyndigheten bör utpekas utan att man avvaktar resultatet av föreliggande utredning.HO anser att skolan skulle lämpa sig väl för ett sektoriellt pilotprojekt. I projektet kan bland annat frågan om kvalitets-inriktad tillsyn analyseras närmare.
Allmänna synpunkter
HO noterar att utredningen använder sig av begreppen sjukdom och handikapp på ett sätt som inte står i överensstämmelse med FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder som antogs 1993.
Med funktionshinder avses att personer kan ha en nedsättning av funktionsförmågan på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller -sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, tillstånd eller sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur.
Med handikapp avses en förlust eller begränsning, till följd av sådan skada eller sjukdom, av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. Ett handikapp är inte en egenskap hos individen utan en beskrivning av de hinder som kan uppstå i mötet mellan människor med funktionshinder och omgivningen. Denna syn har kommit till tydligt uttryck i FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder som Sverige har åtagit sig att följa.
Ombudsmännens tillsyn och roll
Ombudsmännen mot diskriminering (JämO, DO, HO och HomO) har en särskild ställning inom den statliga tillsynsverksamheten. Ombudsmännen har bland annat i uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter och att motverka diskriminering. Uppgiften kräver ett stort mått av oberoende som ger möjlighet att agera självständigt i förhållande till andra myndigheter, som exempelvis regeringen.
I princip fungerar HO som en institution för mänskliga rättigheter som de beskrivs i de s.k. Parisprinciperna. Uppgifterna är lagreglerade och HO ska ta egna initiativ samt har rätt att uttala sig. Även åtgärder från den styrande makten kan komma att behöva granskas av en ombudsman som agerar utifrån ett folkrättsligt dokument. Självständigheten i förhållande till statsmakten och andra är därför viktigt för att en ombudsman ska vara trovärdig.
HO utövar för närvarande tillsyn enligt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder samt lagen om likabehandling av studenter i högskolan.
HO handlägger även anmälningsärenden på andra områden med stöd av lagen om handikappombudsmannen. HO vill betona att handläggning av dessa anmälningsärenden skiljer sig från tillsyn. Tillsyn avser ofta strikt lagtillämpning. HO:s granskning är vidare och kan även omfatta tillsynsmyndigheters verksamhet. Dessutom kan ärendena spänna över flera områden och tillsynsmyndigheter. Tillsynsobjekten är inte heller på förhand identifierade.
Många enskilda vänder sig till HO efter att vederbörlig tillsynsmyndighet har behandlat deras ärende eller när domstol avslagit överklagandet. HO kan inte ersätta det arbete som en tillsynsmyndighet gör, eller borde ha gjort. HO kan inte heller överpröva domstols dom. HO kan istället ses som en myndighet som med utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna utgör ett komplement till domstolar och tillsynsmyndigheter. Detta hindrar dock inte att HO:s verksamhet enligt lagen om handikappombudsmannen kan innehålla moment med inslag av tillsynskaraktär.
HO anser att det måste vara upp till ombudsmannen att avgöra på vilket sätt verksamheten enligt lagen om handikappombudsmannen ska bedrivas och hur anmälningsärenden ska granskas och belysas. En sådan handlings-frihet är viktig för att självständigheten och därmed trovärdigheten ska kunna bibehållas.
En reglering av HO:s verksamhet i en framtida lag om statlig tillsyn framstår som mindre lämplig. I den mån HO:s verksamhet innehåller inslag av tillsyn bör detta även framledes regleras inom ramen för diskrimine-ringslagstiftning samt genom lagen om handikappombudsmannen. Att införliva uppgifterna i en lag om statlig tillsyn kan riskera att begränsa HO:s mandat. Endast ett brett mandat med tydliga befogenheter ger HO självständighet. Vidare finns det en uppenbar risk att tyngdpunkten i verksamheten kan komma att förskjutas från generell bevakning och granskning till enbart handläggning av enskilda ärenden.
Utredningen uttalar vidare att ombudsmännen främst arbetar reaktivt, på basis av anmälningar och genom enstaka egna initiativ. Skulle andra arbetssätt bli aktuella skulle troligen en annan organisationsform behöva väljas.
Erfarenheterna från handläggning av enskilda ärenden ger till viss del förutsättningar för det proaktiva arbetet. Ärendehandläggningen ger indikationer på brister i lagar och andra författningar vilket HO kan påtala för regeringen och andra aktörer.
HO bedriver dock i många avseenden redan idag ett renodlat proaktivt arbete. Detta sker bland annat genom kontakter och konferenser med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Inom högskolans område arbetar ombudsmännen även motiverande och rådgivande gentemot högskolorna i deras arbete med att ta fram likabehandlingsplaner. Andra proaktiva insatser är HO:s genomförda kommunenkäter, framtagande av rapporter samt när myndigheter och andra aktörer kallas till överlägg-ningar med stöd av lagen om handikappombudsmannen.
Utredningen uttalar vidare att det i ombudsmännens uppgifter inte ingår att utfärda tillämpningsföreskrifter.
Statliga myndigheter ska enligt förordningen om de statliga myndig-heternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken samråda med HO om hur deras lokaler, verksamhet och information ska göras tillgängligt. HO håller inom ramen för sitt Tillgänglighetscenter på att utarbeta bland annat underlag till krav på tillgänglighet och checklistor för detta arbete.
HO:s och de övriga ombudsmännens verksamhet innehåller även i övrigt normerande inslag. Detta bland annat genom att ge ut handböcker om rekrytering, information om diskrimineringslagars tillämplighet och uttalanden i enskilda ärenden.
Ombudsmännens framtida uppgift, tillsyn och roll kommer för övrigt att belysas inom ramen för utredningen om en sammanhållen diskrimineringslagstiftning (Dir. N 2002:11).
Generella synpunkter på kommunalt lagtrots och domstolstrots
Utredningen konstaterar att brister i efterlevnad av tillsynsbeslut i kommunal verksamhet snarare tillskrivs bristande resurser än bristande vilja.
HO delar inte utredningens uppfattning i denna del. Rättighets-lagstiftningen i form av socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har på sina håll präglats av en kommunal ovilja manifesterad genom lag- och domstolstrots. De kommunala representanterna hävdar bland annat att det är orimligt med en sådan detaljstyrning som det innebär att människor ska ha rätt att få grundläggande behov av stöd och service prövade i domstol. HO anser att ett sådant synsätt innebär att medborgarnas mänskliga rättigheter betraktas som förhandlingsbara kommunala förmåner. Om de kommunala myndigheterna lyckades lyfta sitt perspektiv från omhändertagandet, som innebär en beroendesituation för den enskilde, skulle människor med funktionshinder ges större möjligheter att uppnå de skäliga respektive goda levnadsvillkor som det är tänkt att rättighetslagstiftningen ska garantera.
När kommuners beslut innebär lagtrots och domstolstrots kan detta inte ses på annat sätt än att kommunerna anser att den kommunala självstyrelsen är överordnad legalitetsprincipen i RF 1 kap 1 §. En sådan inställning är, enligt HO:s uppfattning, oacceptabel. Lagar är till för att följas. När kommuner inte rättar sig efter sina egna beslut eller domstolarnas domar sätts både den lagstiftande och den dömande makten ur spel. När en person beviljats en insats enligt LSS eller bistånd enligt socialtjänstlagen och kommunen inte verkställer beslutet eller domen får personen inte sina behov tillgodosedda trots lagstöd och trots att behoven i förekommande fall fastställts av domstol. Kommuner som nonchalerar lagstiftning och domstolars domar är ett hån mot både rättighetslagstiftningen och demokratin.
HO anser att det bör påpekas att social trygghet är en grundläggande mänsklig rättighet enligt FN: s konventioner om mänskliga rättigheter, vilket den kommunala självstyrelsen inte är. Det krävs att maktförhållandet mellan individen och den beslutande myndigheten kan kontrolleras. Lagstiftning som ger individen möjlighet att få sin rätt prövad i domstol fyller en sådan funktion. Tillsynsmyndigheters granskning och möjlighet till sanktioner mot det rättssubjekt som inte följt de krav som staten ställt upp i lagstiftning utgör ytterligare förutsättningar för att individen ska kunna utkräva sina mänskliga rättigheter av den myndighet som staten delegerat ansvaret till.
Behovet av tillsyn på färdtjänstområdet
HO har i yttrandet över Vägverkets preliminära slutrapporten över färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behovet av tillsynsmyndighet uttalat att det finns ett klart behov av en tillsynsmyndighet över färdtjänsten.
Vägverket framhöll i rapporten att det finns ett klart behov av att inrätta eller ge någon befintlig statlig myndighet en uppgift att utöva tillsyn över färdtjänsten. Eventuellt beslut bör dock avvakta resultatet av föreliggande utredning.
HO får in många ärenden om färdtjänst som rör sådana frågor som inte kan överklagas. Flertalet av dessa ärenden bör, enligt HO:s mening, handläggas som tillsynsärenden av en myndighet med sanktions-möjligheter. HO anser att det primära syftet med tillsynen bör vara att tillse att lagen, i alla delar, efterlevs. Därför bör tillsynen även omfatta kvalitetsaspekter. Detta i synnerhet som man också föreslagit att färdtjänstlagen ska kompletteras med ett stadgande om kvalitet. HO ställer sig tveksam till om en kommunal egentillsyn skulle bli tillräckligt effektiv i dessa sammanhang. Detta inte minst mot bakgrund av på andra områden förekommande fall av kommunalt domstolstrots.
HO har, bland annat i sin rapport till regeringen över verksamheten år 1999, fört fram att det skulle behövas kvalitetskriterier i färdtjänstlagen. HO skulle välkomna ett stadgande om kvalitetskrav i färdtjänstlagen, detta bör dock vara mer konkret än det som finns i socialtjänstlagen.
HO anser, till skillnad från Vägverket, att behovet av en tillsynsmyndighet är så stort, och stödet så centralt för många personer med funktions-hinder, att tillsynsmyndigheten bör utpekas utan att man avvaktar resultatet av föreliggande utredning. När den statliga utredningen om tillsynen slutförts bör detta givetvis leda till konsekvenser även för tillsynen över färdtjänsten.
Tillsyn av skolan
HO har i rapporten Stärk elevens rättigheter ? en jämförande studie om rätten till stöd i skolan behandlat frågan om tillsyn av skolan (rapporten bifogas). Av rapporten framgår bland annat följande.
Elever med funktionshinder har i allmänhet ett större behov av stöd i skolan än icke-funktionshindrade elever. Det finns signaler om att elever inte alltid får det stöd som skolhuvudmännen är skyldiga att ge. Det finns vidare tydliga brister i rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan, när det gäller såväl grundskolan som särskolan. Bristerna i rätts-säkerhet torde hänga samman med strukturen i lagstiftningen, med avsaknad av konkreta definitioner av vad som innefattas i rätten till stöd, liksom avsaknad av en utpekad ansvarsfördelning för beslut om särskilda stödinsatser. Den bristande rättssäkerheten kan också sägas bero på att det inte finns garantier ? i form av överprövnings- eller sanktions-möjligheter ? för att skolhuvudmännen följer lagstiftningen.
En förälder som anser att barnets rätt till stöd inte tillgodoses har som sista utväg att vända sig till Skolverket för att driva ett tillsynsärende. Skolverket granskar om huvudmännen har hållit sig inom de ramar som lagstiftaren ställt upp. Huruvida det stöd som barnet erhåller är lämpligt, eller av sådan kvalitet att det tillgodoser barnets faktiska behov, anses vara upp till skolhuvudmannen själv att bedöma. Bristande resurser får enligt Skolverkets tolkning av de nationella bestämmelserna inte vara ett godtagbart skäl att förvägra en elev rätten till stöd, men det går inte att få utrett av en oberoende instans huruvida bristande resurser påverkar lämpligheten i det stöd som ges.
Vissa beslut inom skolans område har ansetts vara så ingripande för den enskilda eleven att de ska vara överklagbara. Det finns dock ingen anledning att betrakta ett beslut om rätt till stöd för att uppnå en likvärdig utbildning som någonting mindre ingripande än andra beslut som kan bli föremål för överprövning.
Om det ska finnas överprövningsmöjligheter av beslut om stödåtgärder och andra relaterade insatser krävs dock att rätten till stöd är tydligt definierad i lagstiftningen. Här infinner sig ett problem i och med att barn med funktionshinder har så olika behov och att behovet av stöd därmed också är mycket varierande. Till detta kommer att det med hänsyn till ansvarsfördelningen inom skolan, med en mål- och resultatstyrd verksamhet, och kommunens rätt att utforma verksamheten utifrån lokala förutsättningar, kan uppfattas alltför styrande med en mer detaljerad reglering av rätten till stöd.
En potentiell konflikt skulle därmed kunna finnas mellan å ena sidan behovet av att i lagstiftningen tydligare fastställa rättigheter och å andra sidan skolhuvudmännens rätt att välja egna lösningar. Samtidigt har barn med svårigheter i skolarbetet en ovillkorlig rätt att få stöd.
Att tala om en konflikt skulle emellertid innebära att rätten till stöd, och därmed rätten till utbildning på grundval av lika möjligheter, sågs som en förmån och inte som en rättighet. Även om rättigheterna i lagstiftningen kopplades till vissa grundläggande åtgärder ? såsom rätt till utredning av viss kvalitet och rätt till de åtgärder som utredningen visar att barnet behöver ? skulle skolhuvudmannen fortfarande ha valfrihet att använda egna organisatoriska lösningar. Lösningen skulle därför kunna vara att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att skolor har möjlighet att, inom vissa ramar ? som utgörs av elevers grundläggande rättigheter ? själva bestämma hur elevers behov av stöd ska tillgodoses.
Om de nationella bestämmelserna utformades med krav på att varje barn som kan antas ha behov av särskilt stöd utreds på ett lagstadgat sätt och sedan får de behov som utredningen visar tillgodosedda, skulle Skolverkets tillsyn troligen bli mer kvalitetsinriktad. En prövning i det enskilda fallet av om en huvudman följt lagen skulle därmed avse om barnet utretts på det sätt som lagen föreskriver och i vad mån insatta åtgärder överensstämmer med utredningens resultat. Möjligen skulle en sådan tillsyn vara tillräcklig ur rättssäkerhetssynpunkt och göra ett överprövningsförfarande obehövligt. En förutsättning för detta vore dock att det infördes möjligheter till sanktioner mot skolhuvudmän som inte följt de krav som staten ställt upp i lagstiftningen.
HO anser avslutningsvis att skolan skulle lämpa sig väl för ett sektoriellt pilotprojekt. I projektet kan bland annat frågan om kvalitetsinriktad tillsyn analyseras närmare.
I detta ärende har Handikappombudsmannen Lars Lööw beslutat. Utredare Hans Yngwe har varit föredragande. I ärendets beredning har även verksamhetsansvarig jurist Jenny Olausson deltagit.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
Hans Yngwe
Utredare
