2003-09-15
Dnr 276/2003
YTTRANDE
Utbildningsdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) och Stöd till vuxnas lärande (Ds 2002:66)
Handikappombudsmannens (HO) uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. HO:s synpunkter på betänkandena avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.
Sammanfattning
HO välkomnar i stort skollagskommitténs förslag och är positiv till att skollagen får ett tydligt rättighetsperspektiv.
Delaktighet och rättssäkerhet för elever
Förlaget bidrar till att stärka den enskilda elevens rättssäkerhet vilket är mycket betydelsefullt. HO har under flera år arbetat för att förbättra rättssäkerheten och för att få ett rättighetsperspektiv i skollagstiftningen. Skollagskommitténs betänkande är på många sätt ett genombrott i denna utveckling.
Det är enligt HO:s uppfattning av vikt att förslagen i betänkandet analyseras mot bakgrund av att rätten till utbildning och rätten till utveckling är mänskliga rättigheter. Utbildning ska ges enligt principen om lika möjligheter. Det innebär att barn som har behov av särskilt stöd av något slag har rätt att få det. Utbildning ska ges i en skola för alla barn oavsett deras behov. Skolan har ett stort ansvar att förbereda barn för deltagande i samhället och det demokratiska arbetet. Skolan ska också bidra till att utjämna de olikheter i levnadsvillkor för människor med funktionshinder som fortfarande är ett faktum i vårt samhälle. Människor med funktionshinder har ofta en sämre position på arbetsmarknaden, sämre utbildning och sämre ekonomi än den genomsnittlige medborgaren.
Kommittén skriver att en lagstiftning av rättighetskaraktär innebär ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vid en avvägning mellan det nationella intresset att tillgodose kraven på likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet och kommunens självstyrelseintresse anser kommittén att det nationella intresset i vissa fall väger tyngre. Enligt HO är det en helt självklar slutsats och en tillämpning av de principer om mänskliga rättigheter som Sverige ska följa. Det kommunala självstyret är ett medel att leva upp till de mänskliga rättigheter som tillkommer alla och envar. Avvägningen mellan nationellt och kommunalt intresse kan därför sägas leda fel - mänskliga rättigheter handlar i sista hand om den enskildes möjlighet att utkräva sina rättigheter. Att vi har valt att delegera ansvaret till kommuner är en annan sak.Skollagskommittén förslag att ge skollagen ett rättighetsperspektiv ligger också i linje med bestämmelsen i regeringsformen att det allmänna skall motverka diskriminering av människor bl.a. på grund av funktionshinder. HO anser även att förslagen står i överensstämmelse med inriktningen på det handikappolitiska arbetet som fastslagits i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.
I betänkandet föreslås att Barnkonventionens artikel 3 (barnets bästa) och artikel 12 (barnets rätt att komma till tals) ska komma till klart uttryck i 1 kap 6 § skollagen. HO menar även att icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2 bör anges i skollagen genom ett tillägg om diskriminering i 1 kap. 4 §. Bestämmelsen bör då lyda ??.aktivt motverka alla former av kränkande behandling och diskriminering?. Mot bakgrund av de bestämmelser som förts in i regeringsformen vore det märkligt om inte kränkande behandling kunde kombineras med ordet diskriminering.
HO stödjer förslaget att det ska finnas en föreskrift om att huvudmannen skall ha för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål. Det underlättar kontakter mellan vårdnadshavare och huvudmannen. Även information om vad huvudmannen kan hjälpa till med, vilka rättigheter man har samt var man kan vända sig om man ändå inte är nöjd bör vara en uppgift för klagomålsorganisationen.
HO är positiv till att det införs en möjlighet för Skolverket att utfärda förelägganden och viten när skolhuvudmän inte fullgör sina åtaganden.
En arbetsprocess för att klargöra elevens behov av stöd
HO tillstyrker de förstärkningar av elevens rätt till stöd som föreslås. Den arbetsprocess som beskrivs i betänkandet ger rättssäkerhetsgarantier. Det är som kommittén framhåller mycket viktigt att skolan när det behövs samarbetar med andra verksamheter och skaffar sig erforderlig kunskap. Det gäller både under utredningen och vid utarbetande av åtgärds-program. Det är också nödvändigt att eleven och vårdnadshavarna får möjlighet att medverka. HO vill även betona vikten av att skolans personal har kunskap om olika elevers behov och kunskap om konsekvenser av funktionshinder. Samarbetet med elevhälsan är här av stor betydelse. Det kan leda till att ökade krav ställs på elevhälsan.
Det är viktigt att kommunerna och skolorna får tydliga anvisningar om hur bestämmelserna om rätt till stöd ska tolkas och tillämpas. Det kan t.ex. ske i tillämpningsanvisningar. Kommitténs förslag att åtgärdsprogrammet ska kunna överprövas av Skolväsendets överklagandenämnd är enligt HO:s mening bra. Även denna bestämmelse ligger helt i linje med ett tydligt rättighetsperspektiv i lagstiftningen. HO stödjer utredningens förslag att en viktig del i nämndens överprövning ska avse utredningen kvalitet, d.v.s. om rektor tillsett att elevens behov utretts på det sätt som krävs.
Elevens rätt måste stärkas ytterligare
Även om skollagskommittén förslag är ett stort steg i rätt riktning när det gäller att skapa förutsättningar för en skola som uppfyller principen om lika möjligheter till utbildning kvarstår vissa svårigheter. HO har i nuläget svårt att bedöma om de ändringar som föreslås, t.ex. när det gäller överpröv-ning av åtgärdsprogram, är tillräckliga. För den enskilde eleven blir det avgörande hur reglerna kommer att tillämpas i praktiken. Klart är dock att på vissa områden kommer inte förslagen att leda till nödvändiga förändringar.
En betydelsefull fråga som HO tidigare uppmärksammat är att valfriheten att välja skola för elever med funktionshinder i många fall är begränsad. Utgångspunkten ska enligt HO:s uppfattning vara att alla elever i största möjliga utsträckning ska ha rätt att välja skola samt att inget barn ska kunna kastas ut ur sin skola. HO anser liksom kommittén att det är viktigt att slå fast att huvudprincipen skall vara att särskilda stödinsatser skall ges där eleven går i skola och att tillgängligheten till en skola även skall gälla elever med funktionshinder. Skolverket har i sitt tillsynsarbete upprepade gånger framhållit att bristande resurser inte kan vara ett skäl att neka en elev stöd.
I skollagskommitténs förslag finns dock bestämmelser som inte kan anses förenliga med denna utgångspunkt eller med skollagens intentioner om en skola för alla. Det gäller främst reglerna om att både offentliga och enskilda skolor kan neka att ta emot en elev om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Detsamma gäller den föreslagna bestämmelsen att skolorna har rätt att flytta en elev om det under skolgången uppstår betydande ekonomiska och organisatoriska svårigheter. Dessa regler drabbar elever med funktionshinder som därmed inte har samma möjlighet som andra elever att välja skola eller att få gå kvar i sin skola.
Att det eventuellt uppstår ekonomiska och organisatoriska svårigheter för kommunen måste ställas i relation till barnets behov och rätten till utbildning och utveckling. HO anser att bestämmelsens utformning inte visar att hänsyn ska tas till vad som är bra för barnet. Principen om barnets bästa måste ingå i bedömningen. Det bör av lagtexten tydligt framgå att en analys av elevens hela situation ska göras och att den ska utmynna i ett beslut som är överklagbart. Ett beslut enligt 7 kap 12 § punkt 2 bör kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd på samma sätt som beslut enligt punkt 3.
HO är kritisk till förslaget att såväl offentliga som enskilda skolor kan besluta att en elev flyttas till en annan skola om eleven under skolgången får behov av omfattande stödinsatser. I sammanhanget måste en jämförelse göras med situationen då en arbetstagare, t.ex. en lärare, får behov av stöd- eller anpassningsåtgärder i sin arbetssituation. En lagstiftning som bygger på Barnkonventionen kan inte ge elever ett sämre skydd än det arbetstagare har.
Även förslagen om skolskjuts försvårar möjligheten för barn med funktionshinder att välja en annan skola än den kommunen anvisar. En prövning av elevens rätt till skolskjuts måste på ett tydligare sätt vara kopplat till en analys av elevens hela skolsituation på sätt som beskrivs ovan. Att enbart utgå från kommunens ökade kostnader kan inte anses förenligt med principen om barnets bästa och kravet på en likvärdig utbildning. HO vill peka på möjligheten att utvidga bestämmelsen till att gälla om barnet och vårdnadshavaren väljer en enskild skola på motsvarande avstånd som den offentliga skolan som kommunen anvisar.
Förstärkt målstyrning
HO är positiv till att ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession klargörs.
HO delar kommitténs uppfattning när det gäller det lokala ansvaret för planering, uppföljning och utvärdering. Utvecklingen inom handikappoli-tiken med utpekade sektorsmyndigheter ligger på ett bra sätt i linje med förslaget om systematiskt kvalitetsarbete. Exempelvis har Skolverket i sitt förslag till handlingsplan som sektorsmyndighet aviserat att krav kommer att ställas i de allmänna råden på hur man arbetar med att leva upp till de handikappolitiska målen.
Skolformer m.m.
Förslaget att, så långt det är möjligt, ha samma reglering för offentliga skolor och fristående skolor tycker HO är bra. Att ersätta benämningen fristående skola med enskild skola överensstämmer med detta.
HO är av uppfattningen att indelningen i skolformer, där en skolform gäller för elever med en viss medicinsk diagnos, inte är i överensstämmelse med principen om lika möjligheter till utbildning. En skola för alla har, som ovan utvecklats, sin utgångspunkt i rätten till utbildning och rätten till utveckling. Det innebär att alla barn har rätt att utvecklas efter sina förutsättningar och sina behov så långt det är möjligt. Skolan måste vara utformad så att den bidrar till detta. HO anser att indelningen i skolformer inte gagnar rätten till utveckling. Mot denna bakgrund är kommitténs förslag att den obligatoriska särskolan istället benämns grundsärskola bra. HO ställer sig positiv till förslaget att ta bort uppdelningen i träningsskola och grundsär-skola. HO tycker även att det är väl motiverat att istället för träningsskola och grundsärskola göra en uppdelning mellan utbildning i ämnen respektive utbildning inom ämnesområden. Det är positivt att en elev kan kombinera utbildning inom de båda inriktningarna och att det måste upprättas en individuella studieplan.
HO anser att det i 4 kap 3 § i förslaget till ny skollag ska finnas en hänvisning till den pågående försöksverksamheten med ökat föräldra-inflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Såsom bestämmelsen nu är utformad tas ingen hänsyn till försöksverksamheten. HO anser att regleringen i specialskolan så långt som möjligt ska motsvara regleringen av övriga skolformer.
En tillgänglig skolmiljö
Både ärenden som inkommer till HO och undersökningar HO gjort visar att många skolor är otillgängliga för elever med funktionshinder. Otillgänglig-heten får stora konsekvenser och leder till att en elev inte kan delta på samma villkor som andra elever. Följden blir ofta utestängning och ett utanförskap. Om barn och ungdomar med funktionshinder ska ha lika möjligheter som andra krävs att såväl skollokalerna som verksamheten i skolan är tillgängliga.
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken betonas att arbetet särskilt ska inriktas bl.a. på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet och att för bygga och bekämpa diskriminering.
HO är positiv till att det i 3 kap 3 § skollagen görs en hänvisningen till bestämmelser i arbetsmiljölagen. Som HO föreslagit i sin rapport till regeringen över verksamheten 2003 bör sektorsmyndigheterna Skolverket och Arbetsmiljöverket få i uppdrag att samarbete kring hur arbetsmiljö-arbetet i skolorna kan bidra till ökad tillgänglighet för elever med funktionshinder.I den föreslagna bestämmelsen i 3 kap 7 § skollagen sägs att det skall finnas lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppfyllas. Av samma anledning som en koppling görs till arbetsmiljölagen bör en hänvisning till plan- och bygglagen finnas i denna bestämmelse. Inte minst mot bakgrund av bestämmelsen i plan- och bygglagen om att hinder som är enkla att åtgärda ska undanröjas.
HO anser att det är nödvändigt att det finns bestämmelser om förbud mot diskriminering i skolan och att förbudet även gäller diskriminering på grund av brister i tillgänglighet. Det finns exempelvis inga bärande skäl för att högskolestudenter har ett skydd mot diskriminering som eleven i övriga skolan inte har. HO välkomnar därför den utredning om diskriminering på skolans område som har aviserats.
Stöd till vuxnas lärande (Ds 2002:66)
HO anser att förslagen i Ds 2002:46 om Stöd till vuxnas lärande är för bristfälligt underbyggda, avseende elevers rätt och rätt till särskilt stöd, för att ombudsmannen ska kunna ta ställning till förslaget i denna del. Det finns behov av en analys som tar sin utgångspunkt i tidigare utredningar om vuxenutbildning samt de slutsatser som dras i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Vidare behöver förslagen i denna del samordnas med Skollagskommitténs förslag. HO förutsätter att frågan om rättssäkerhet och rätt till stöd inom vuxenutbildningen klarläggs.
I detta ärende har Handikappombudsmannen Lars Lööw beslutat. Juristen Annica Emmervall och juristen Hans Yngwe har varit föredragande. I ärendets beredning har även kanslichefen Hans von Axelson och verksamhetschefen Jenny Olausson deltagit.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
Jenny Olausson
Verksamhetschef
