2004-02-13
Dnr 1854/2003
YTTRANDE
Näringsdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Angående Betänkandet Arbetskraft (SOU 2003:95)
Ert Dnr N2003/8006/A
Handikappombudsmannen (HO) har fått ovan rubricerat betänkande på remiss. HO inger därför följande yttrande.
Enligt lagen (1994:749) om Handikappombudsmannen har ombudsmannen till uppgift att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättig-heter och intressen. Målet för verksamheten ska vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktions-hinder. HO ska även se till att lagen (1999:132) om förbud mot diskrimi-nering i arbetslivet på grund av funktionshinder och lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering följs.
Sammanfattning
HO välkomnar att begreppet "arbetshandikapp" föreslås försvinna. Begreppet är otydligt och signalerar att utgångspunkten är individens brister och inte möjligheter. HO anser att målet för de föreslagna in-satserna trygghetsanställning, utvecklingsanställning, lönebidrag och särskilt lönebidrag ska vara en anställning utan subvention.
HO instämmer i att det flexibla lönebidraget ska finnas kvar så länge det är fråga om ett flexibelt bidrag som trappas ned. Däremot bör möjligheten till lönebidrag efter de första fyra åren, s.k. särskilt lönebidrag, inte vara lika generös som utred-ningen föreslår. HO anser att en försöksverksamhet bör inledas med lönebidrag och stöd till start av näringsverksamhet för anställda som på grund av funktionshinder har svårt att behålla ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. HO anser vidare att bidragstaket i lönebidraget bör höjas men däremot inte att allmännyttiga organisationer ska ha kvar möjligheten att få ett högre bidrag än andra arbetsgivare.
De föreslagna förändringarna kräver en stor informationsinsats från Arbetsmarknadsverkets sida. HO anser att den främsta målgruppen för informationen är arbetsgivarna. Både arbetsgivare och personal på arbetsförmedlingarna behöver information om diskrimineringslagstift-ningen. HO anser att det är en brist att utredningen inte tagit upp diskrimineringsperspektivet.
Allmänna synpunkter
HO anser att utredningens grundtankar är positiva och att många av förslagen kan öka förutsättningarna för personer med funktionshinder att bli fullt delaktiga i arbetslivet. Om utredningens förslag genomförs skulle det innebära en välkom-men modernisering av handikappolitiken på arbetsmarknadsområdet.
HO anser dock att den flora av insatser som föreslås - bland annat trygghetsanställning, utvecklingsanställning, lönebidrag och särskilt lönebidrag - är svåröverskådlig för både arbetsgivare och arbetssökande med funktionshinder. Denna svåröverskådlighet kan medföra att arbets-givare undviker att bruka insatserna och de föreslagna förändringarna motverkar i så fall sitt eget syfte. HO anser att det i ärendets fortsatta beredning bör övervägas att förenkla förslaget.
"Arbetshandikapp" och andra begrepp
HO välkomnar att begreppet arbetshandikapp ifrågasätts. Handikapp uppstår i mötet mellan samhället och en individ med funktionshinder; handikapp är således inte en egenskap hos individen och det är därför inte adekvat att tala om "arbetshandikappade".
Begreppet "arbetshandikappad" är otydligt och signalerar att utgångs-punkten är individens brister och inte möjligheter. HO anser att de föreslagna begreppen "nedsatt arbetsförmåga" och "behov av särskilt stöd" är mer ändamålsenliga och i linje med den övriga svenska handikappolitiken. En välkommen konsekvens blir att handiappkodningen försvinner och ersätts av behovsbedömningar.
Utredningen föreslår två nya begrepp; "nedsatt arbetsförmåga" och "behov av särskilt stöd". Det sistnämnden begreppet är direkt kopplat till funktionshindret medan begreppet "nedsatt arbetsförmåga" endast syftar på ett bestämt arbete eller bestämda arbetsuppgifter. HO anser således att den föreslagna uppdelningen i två begrepp i och för sig är tilltalande men förordningstexten blir språkligt tungrodd och det kan bli svårt att dra gränsen mellan de båda begreppen.
En annan faktor är att ansvaret för bidrag till bland annat arbetshjälp-medel är uppdelat mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan. HO anser att Hjälpmedelsutredningen, som bland annat utreder arbetshjälp-medel, bör överväga möjligheten att samordna ansvaret. Det kan vara lämpligt att försäkringskassan ansvarar för insatser som motsvarar det föreslagna begreppet "behov av särskilt stöd".
Mål och resultat
HO instämmer i förslaget att målet med insatserna lönebidrag och särskilt lönebidrag för personer med nedsatt arbetsförmåga är övergång till osubventionerad anställning. Vad gäller insatserna trygghetsanställning och utvecklingsanställning föreslås att målet ska vara fortsatt anställning med eller utan subvention.
HO anser att målet om osubventionerad anställning bör gälla även insatserna trygghetsanställning och utvecklingsanställning. Det kan ifrågasättas om det går att redan när en sådan anställning inleds göra bedömningen att en osubventionerad anställning inte skulle vara möjlig.
Lönebidrag och särskilt lönebidrag
Utredningen föreslår att det flexibla lönebidraget ska finnas kvar. HO kan dela denna uppfattning men det förutsätter att det verkligen handlar om ett flexibelt bidrag som trappas ned i takt med att den anställde intro-duceras i arbetet och därmed ökar sin arbetsförmåga till de aktuella arbetsuppgifterna.
Utredningen föreslår att lönebidraget ska utbetalas i högst fyra år. Om det finns särskilda skäl, grundade på den enskildes behov av bidrag för att få eller behålla ett arbete, ska därefter ett nytt stöd utgå, särskilt lönebidrag. HO finner det inte troligt att den föreslagna förändringen skulle få stor praktisk betydelse. Redan idag är huvudregeln att lönebidrag ska utgå i högst fyra år. Detta har dock inte tillämpats i praktiken och följden har blivit att många arbetsgivare under lång tid uppburit subventioner utan att det nödvändigtvis varit till fördel för den lönebidragsanställde.
HO anser att det endast vid synnerliga skäl ska finnas möjlighet att utgå lönebidrag när en arbetstagare är anställd hos samma arbetsgivare under längre tid än fyra år. Dessa synnerliga skäl ska endast kunna ha samband med den anställde personen med funktionshinder, inte med arbets-givarens eventuella "behov" av subventionerad arbetskraft.
Allmännyttans roll
HO instämmer i förslaget att de särskilda reglerna för allmännyttiga organisatio-ner om lönebidragsnivåer på över 80 procent ska avvecklas. HO anser inte att det är motiverat att olika regler gäller för olika typer av arbetsgivare. Däremot kan allmännyttiga organisationer, i synnerhet handikapporganisationer, även fortsättningsvis fungera som en viktig arbetsgivare för personer med nedsatt arbetsförmåga. HO instämmer i att allmännyttiga organisationer får en ny och viktig uppgift i och med möjligheten att erbjuda trygghets- och utvecklingsanställning. HO anser dock, liksom utredningen, att det inte heller vid dessa anställningsformer bör finnas några särregler för allmännyttiga organisationer.
Lönebidrag för redan anställda - försöksverksamhet
Utredningen föreslår att AMS får i uppdrag att genomföra en försöks-verksamhet med möjlighet att bevilja lönebidrag under en pågående anställning. HO anser att möjligheten att använda lönebidrag för redan anställda bör övervägas. En sådan förändring riskerar dock, vilket även påpekas av utredningen, att leda till att arbetsgivaransvaret urholkas. HO anser därför att möjligheten till lönebidrag för redan anställda bör vara mindre generös än för personer som är arbetslösa.
Detta skulle kunna uppnås genom att insatsen bara kan ges till personer som "har svårigheter att behålla ett arbete" istället för personer som "har eller kan förväntas få" sådana svårigheter. HO delar uppfattningen att systemet med lönebidrag för redan anställda bör utformas som en försöksverksamhet och att effekterna utvärderas innan en eventuell permanentning sker.
Lönebidragstaket
HO kan konstatera att bidragstaket för anställda med lönebidrag inte är ett lönetak. Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder ålägger arbetsgivarna att inte lönediskriminera sina anställda med lönebidrag. Diskrimineringslagen är dock inte ett heltäck-ande skydd eftersom den förutsätter att arbetstagare med funktionshinder ska kunna utföra de väsentligaste arbetsuppgifterna för att vara i en jämförbar situation med andra arbetstagare, vilket sannolikt inte alltid är fallet för anställda med lönebidrag.
HO anser således inte att en höjning av bidragstaket är avgörande för att motverka diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Bidrags-taket bör dock inte vara så lågt att lönebidraget utvecklas till ett kontantstöd där arbetsgivaren får 80 procent av bidragstaket oavsett hur stor nedsättning av arbetsförmågan den anställde har. HO anser mot bakgrund av detta att taket bör höjas och lämpligen uppräknas i takt med exempelvis konsumentprisindex.
Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet
HO delar utredningens uppfattning att det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet bibehålls. HO anser vidare att det inte bör ställas krav på att den enskilde ska vara arbetslös för att få rätt till stödet. Även anställda ska således vara berättigade till stöd till start av näringsverk-samhet under samma förutsättningar som vid lönebidrag till anställda, dvs att personen "har svårigheter att behålla ett arbete". Stödet till redan anställda kan lämpligen inledas med en försöksverksamhet precis som för lönebidrag till redan anställda.
Ungdomar med funktionshinder
HO instämmer i förslaget att Arbetsmarknadsverket stärker sin samverkan med Skolverket för att erbjuda vägledningsinsatser för ungdomar med funktionshinder. HO instämmer även i förslaget att Arbetsmarknadsverket ska samverka med försäkringskassorna i frågor om ungdomar som uppbär aktivitetsersättning. Det är betydelsefullt att försäkringskassorna informerar om de aktiviteter man är skyldig att erbjuda personer som uppbär aktivitetsersättning.
HO anser vidare att det bör övervägas att även ställa krav på samverkan mellan Arbetsmarknadsstyrelsen och Högskoleverket i syfte att underlätta övergången från högskolestudier till arbete eller från arbetslöshet till högskolestudier.
Fördjupad kartläggning och vägledning
HO instämmer i förslaget om att Arbetsmraknadsstyrelsen ska utveckla formerna för en fördjupad kartläggning och vägledning. Det är självfallet av stor betydelse att behoven kartläggs hos en arbetssökande med funktionshinder. HO anser dock att kartläggning och vägledning har sina begränsningar; det är inte möjligt att efter aldrig så fördjupad kartläggning göra exakta prognoser om en arbetssökandes framtida möjligheter i arbetslivet. Kartläggningen får inte heller leda till kränkningar av den sökandes integritet.
Informationssatsningar
Utredningen föreslår att Arbetsmarknadsstyrelsen får i uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen genomföra informationssatsningar så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kommer i arbete. HO instämmer i förslaget och konstaterar att den främsta målgruppen för dessa informationssatsningar blir arbetsgivarna. Det är särskilt viktigt att informera om de utökade möjligheter att erbjuda utvecklings- och trygghetsanställning som föreslås.
HO anser dock att en förutsättning för att informationssatsningen ska ge resultat är att de regler som ska informeras om inte är onödigt komplicerade och svårtolkade. Om utredningens förslag blir verklighet kommer alla arbetsgivare att ha möjlighet att erbjuda trygghets-anställning, utvecklingsanställning, lönebidrag och särskilt lönebidrag. HO anser att det krävs en omfattande informationssatsning för att nå ut till arbetsgivarna med information om de nya regelsystemen. Det kan ifrågasättas om inte systemen bör förenklas för att underlätta både för arbetsgivare och Arbetsmarknadsverket.
Staten som föredöme
År 2000 antog riksdagen en ny handlingsplan för handikappolitiken. Ett av de handikappolitiska målen är en samhällsgemenskap med mångfald som grund. Statliga myndigheters ansvar har särskilt pekats ut i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.
HO delar utredningens uppfattning att statliga myndigheter måste ha anställda med funktionshinder för att vara trovärdiga och själva vara föredömen. I HO:s riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning berörs även myndighetens roll som arbetsgivare. HO anser att myndigheter som följer riktlinjerna har förutsättningar att vara bra arbetsgivare för personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga eller är i behov av särskilt stöd.
Diskrimineringsperspektivet
Från den 1 juli 2003 gäller lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. (DFL). Lagen förbjuder bland annat diskriminering som har samband med funktionshinder vid förmedling av arbete hos den offentliga arbets-förmedlingen och i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknads-politiska verksamheten. Diskrimineringsförbudet gäller både formella beslut, andra handläggningsåtgärder och bemötande.
Sedan 1999 gäller lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder. Lagen gäller huvudsakligen i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare eller arbetssökande. Personer som är anställda med lönebidrag är arbetstagare och omfattas därmed av lagens skydd mot diskriminering från arbetsgivarens sida.
I utredningen berörs inte diskrimineringsperspektivet vilket HO anser är en stor brist. HO anser att information om diskrmineringslagstifningen är ett självklar inslag i den planerade informationssatsningen till arbetsgivare liksom i internutbildningen av personal inom Arbetsmarknadsverket som arbetar med insatser för personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga eller är i behov av särskilt stöd.
I detta ärende har beslut fattats av handikappombudsman Lars Lööw. Arbetsrättsjurist Torbjörn Andersson har varit föredragande.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
Torbjörn Andersson
Arbetsrättsjurist
