2004-04-15
Dnr 0077/2004
YTTRANDE
Finansdepartementet
Länsstyrelseenheten
103 33 STOCKHOLM
Yttrande över Ansvarskommitténs delbetänkande – Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123)
Handikappombudsmannens uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frå-gor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.
Handikappombudsmannens synpunkter på rubricerade avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.
Sammanfattning
- HO anser att kommittén måste vara mer konsekvent och mer djupgående när medborgarperspektivet sätts i centrum.
- HO anser att kommittén i stor utsträckning utgår från och befäster en förlegad syn på människor med funktionshinder.
- HO anser att kommittén måste analyser hur Sveriges åtaganden för att ef-terleva mänskliga rättigheter påverkar den framtida samhällsstrukturen.
- HO anser att en beskrivning av utvecklingen av delaktigheten för människor med funktionshinder på ett liknande sätt som i fråga om integration och jämställdhet är nödvändig.
- HO anser att utredningens analys i stort täcker in de väsentligaste områden som behöver analyseras ytterligare i det fortsatta arbetet.
- HO anser att analysen av befintlig rättighetslagstiftning måste byggas på kunskap och inte den mytbildning som delvis fått fäste i betänkandet.
- HO anser att frågan om välfärd för människor måste belysas djupare, särskilt i samband med resonemangen om medskapande.
- HO anser det angeläget att ytterligare analyseras den roll för tillväxt som människors med funktionshinder kan spela.
Inledande kommentar
Kommittén har flera gånger betonat sin utgångspunkt i medborgarpers-pektivet. HO delar uppfattningen att det är centralt och återkommer till det senare i remissvaret. Redan nu vill HO dock påpeka att kommittén inte helt lyckats i sin intention. På en del håll i betänkandet har samhällsinsti-tutionerna hamnat i större fokus än medborgaren. Genom allt för grova generaliseringar och gamla tankemönster i synen på medborgaren finns återspeglade i betänkandet. Det leder till att medborgarperspektivet ibland hamnar fel.
Ett exempel finns i beskrivningen av förhållandena på arbetsmarknaden i kapitel 2. Där sägs att inte minst äldre och personer med funktionshinder kommer att få allt svårare att anpassa sig till arbetslivets krav. Det kan kanske gälla för personer med vissa funktionshinder medan det omvända gäller för andra. Kommittén återkommer sedan ofta till egenskapen funktionshinder hos medborgarna. Det är då nästan undantagslöst i rollen som mottagare av samhällets insatser eller för att an-vända kommitténs begrepp – brukare. HO anser att den begränsade bild som det ger kommer att försvåra för kommittén att hitta hållbara svar på de viktiga frågor som ska besvaras.
Ett exempel på en förlegad människosyn är bruket av begreppet svaga elever. Det förutsätter att svagheten ligger hos medborgaren och inte i de strukturer som medborgaren finns i. Det är en verklighet som många människor med funktionshinder känner till allt för väl. Är det en svaghet hos eleven att skolan inte presen-terar läromedel i en form som eleven har förmåga att läsa eller att läraren vägrar använda den utrustning som finns för att en elev ska kunna höra vad läraren säger?
1 Täcker utredningens analys in de viktigaste frågorna?
Utredningen spänner över ett brett fält och de flesta viktiga områdena och perspektiven berörs av utredningen. Tyvärr har dock några grundläggande frågor inte beaktats. HO vill först och främst betona vikten av att analysera innebörden av Sveriges åtaganden att följa de internationella konven-tioner om mänskliga rättigheter som vi ratificerat. Vidare anser HO att kommittén inte beaktar kända orsaker till utanförskap och segregation i sin analys av förutsättningarna för välfärds- och tillväxtpolitiken.
Mänskliga rättigheter
Under den senare hälften av 1900-talet började ett internationellt rätt-system för att garantera mänskliga rättigheter att utvecklas. Systemet som får större och större betydelse omfattar i dag ett stort antal konven-tioner antagna av olika organ inom främst FN men även regionala organ som Europarådet är viktiga. Sverige har anslutit sig till alla väsentliga konventioner som t.ex. FN:s generalförsamling, ILO och Europarådet antagit. Dessa konventioner har sedan på olika sätt fått återspeglingar i svensk rätt. Mest långtgående är införandet av den europeiska konven-tionen om mänskliga rättigheter som svensk lag. Ytterligare ett exempel är att FN:s barnkonvention har fått en direkt återkoppling i svensk lag genom bestämmelser i socialtjänstlagen och utlänningslagen.
Under 1990-talet har också människorättsperspektivet stärkts på andra sätt i Sverige. Det har skett bl.a. genom att det lagfästa skyddet mot diskriminering utveck-lats. Dessutom har regeringen genom den nationella planen för mänskliga rättigheter fullföljt ett drygt tio år gammal åtagande. Just ett svenskt inhemskt perspektiv med sin utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna har annars ansets överflödigt. Så är det också i betänkan-det. Kommitténs försök att kompensera detta genom ett kort och i sak felaktigt stycke under avsnittet om nationell likvärdighet förstärker denna bild.
Nästa alla de frågor som behandlas i betänkandet behandlas på olika sätt i konventionerna om mänskliga rättigheter. Om vi Sverige med trovärdighet skall delta i utvecklingen av de mänskliga rättigheterna internationellt måste de också bli en naturlig grund för det svenska samhällets utveckling. Kommitténs utgångspunkt i medborgarperspektivet kommer heller inte att bli fullt trovärdig utan en analys av de mänskliga rättigheternas betydelse.
Delaktighet och jämlikhet
Under rubrikerna integration och jämställdhet lyfter kommittén fram två viktiga förutsättningar för välfärden och tillväxten. Precis som många andra aktörer i samhället har kommittén bara kommit till insikten om två av de segregerande strukturer som finns i samhället. Lagstiftningen mot diskriminering pekar idag ut fler grunder för diskriminering, däribland funktionshinder. Den avsaknad av delaktighet som människor upplever på grund av sina funktionshinder är relativt väl dokumenterad. Kommittén hänvisar i andra sammanhang till välfärdsbokslutskommittén. Där och i regeringens handlingsplan för handikappolitiken finns en bra analys som kommittén bör beakta i sitt fortsatta arbete. Med bl.a. den FN-klassifikation som kommittén använder riskerar människor med funktionshinder även i fortsättningen att uppmärksammas enbart som mottagare av samhällets stödinsatser. Dessutom riskerar vi med kommitténs analys att hamna efter den internationella utvecklingen som tar avstamp i rättigheter och vikten av att skapa ett samhälle där alla kan få plats.
Utan en sådan analys som HO efterlyser kommer kommittén också att få mycket svårare att hantera frågan inträde på arbetsmarknaden för människor med funk-tionshinder. Det är en viktig fråga som kort omnämns på ett par platser i betänkandet. Med en sådan beskrivning skulle det också bli lättare att sätta in resone-mangen om rättighetslagstiftningen i ett sammanhang. Det är trots allt så att det finns en gedigen analys både före och efter 1994 års Handikappreform om varför t.ex. rättighetslagstiftningen behövs.
2 Vilka sektorer/verksamhetsområden bör kommittén särskilt analyser i det fortsatta utredningsarbetet?
Särskild fokus bör självklart läggas på de frågor som inte alls analyserats i delbetänkandet. HO menar att frågan om de mänskliga rättigheterna är ett bra exempel på en tvärsektoriell fråga som kommer att skapa behov av analys inom flera sektorer/verksamhetsområden.
I övrigt delar HO i stort utredningens analys av vilka områden som är viktiga att analysera i det fortsatta arbetet. Med de kompletterande synpunkter som framförs i det särskilda yttrandet från Hans Andersson kan det vara en god grund att stå på.
HO anser dock inte att det redan nu finns anledning att förespråka en inriktning mot att generellt öka decentraliseringen såsom kommittén väljer att göra i sina överväganden och förslag.
3 Vilka problem inom ovanstående sektorer bör kommittén särskilt ägna sin analys åt?
Det finns fortfarande anledning att fördjupa sig kring en del av de pro-blemställningar som utredningen lyfter fram. Det blir ibland svårt att se vad som är det egentliga problemet. Dessutom kan fokus i vissa problem förskjutas om nya förutsättningar som t.ex. frågan om mänskliga rättigheter tillförs analysen.
Rättigheter (LSS)
LSS är nog, jämte kommunallagen, den lag som omnämns mest i betänk-andet. Lagen sätts dock aldrig in i ett ordentligt sammanhang. Man kan lätt få uppfattningen att insatserna till människor med funktionshinder är något som föll över kommunerna i samband med införandet av LSS. Så är dock inte fallet. LSS är i första hand ett resultat av att kommunerna med generell lagstiftning misslyckades att skapa delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. Det som i kommunala sammanhang kallas handikappomsorg skulle alltså ha funnits även utan LSS. Dessutom beskrivs inte någonstans det ekonomiska tillskott till LSS som staten står för genom assistansersättningen.
Man får dessutom lätt uppfattningen att utrymmet för flexibla lösningar har upphört i och med LSS. Så är inte fallet. Det individen har rätt till är att genom ett antal uppräknade insatser få ett behov tillgodosett. Insatsen kan sedan utformas för att på bästa sätt passa individen. Det kan betyda en stor variation i utformningen av insatsen. I regel prövar heller inte domstolen vid förvaltningsbesvär själva utformningen av insatsen mer än i fråga om att behovet har tillgodosetts eller inte.
Detta skulle kunna utvecklas ytterligare och därför anser HO att analysen av befintlig rättighetslagstiftning måste byggas på kunskap och inte den mytbildning som delvis fått fäste i betänkandet.
Organisation, likvärdighet, tydlighet och legitimitet
Med alla de förutsättningar som kommittén skissar på måste en fördjupad analys ur ett medborgarperspektiv göras. Kunskapen verkar hittills ha räckt till en insikt om värdet av medborgarperspektivet. Men flera gånger saknas frågeställningar ur ett medborgarperspektiv. T.ex. beskrivs ett tänkbart scenario där ökat kommunalt självstyre leder till lokala rättighets-kataloger. Med vad händer när någon av det skälet vill flytta till just den kommunen? Var är den personen medborgare då? Redan nu, trots bestämmelserna om förhandsbesked i SoL och LSS, leder detta till svårigheter.
Behovet av att definiera likvärdighet är stort. Det kan öka ytterligare när människorättsperspektivet får ännu större genomslag i det svenska samhället. Kommittén har helt riktigt förstått att skyddet mot diskriminering också kan leda till an-språk på sakligt grundad likabehandling även från det offentliga. HO:s erfarenhet är också att likvärdigheten är en viktig ingrediens i legitimiteten för ett system.
Behovet av ökad tydlighet i gränsdragningen mellan olika samhällsnivåer är up-penbart. Den medvetna, odemokratiska och lagvidriga obstruktion som många kommuner ägnar sig åt idag är ett hot mot såväl rättsäker-heten som legitimiteten för hela det offentliga Sverige. Självklart måste ett system som föder och tillåter det revideras. Det är inte heller motiverat att så mycket av resurserna idag går åt till att tvista om gränserna. Medborg-arna har all rätt att kräva ett bättre resursutnyttjande. Även på detta område finns ett antal antaganden av kommittén. HO:s erfarenhet är t.ex. att det inte alltid är lättare att arbeta tvärsektoriellt bara för att ansvaret är lokalt.
Funktionshinder och välfärd
Kommittén har definierat välfärd som individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina handlingar. Under de senaste 15-åren har en mängd betänkanden och myndighetsrapporter påvisat ofärden för människor med funktionshinder. Hindren för välfärd är flera som t.ex. fysiska hinder i vardagen på grund av att byggnader, information och verksamheter utgår från en verklighetsfrämmande syn på normalitet. Ett annat hinder är att i systemen för t.ex. stöd och service ligger makten och kontrollen hos andra än medbor-garen. Det beskrivs bl.a. i Lindqvist Nia – nio vägar att utveckla bemötandet av människor med funktionshinder (SOU 1999:21).
Kommittén kommer i beröring med denna fråga när frågan om medskap-ande behandlas. Just i detta sammanhang är det uppenbart att en för-djupad analys behövs. Hans Andersson föreslår i sitt särskilda yttrande att detta skulle kunna lämpa sig för fallstudier. HO delar den uppfattningen.
I sammanhanget måste också frågan om det kollektiva medskapandet behandlas. Människor med funktionshinder har lång erfarenhet av att vara utlämnade till välgörenhetssystem för sin överlevnad och välfärd. Det är HO:s bestämda övertygelse att sådana system inte skapar förutsättningar för ett fullvärdigt medborgarskap. Medskapande i kollektiva former måste därför tydligt utgå från medborgarperspektivet för att vi inte ska återgå till traditionella välgörenhetsstrukturer.
Funktionshinder och tillväxt
Vid ett par tillfällen påpekar kommittén att människor med funktionshinder är en arbetskraftsreserv som skulle kunna bidra till att lösa frågan om arbetskraftsbrist i framtiden. Kommittén skulle också ha kunnat använda historiska fakta för att utveckla det ytterligare. HO vill dock påpeka att detta är ett faktum idag men att målsättningen självklart inte skall vara att detta skall bestå. Vi måste ha ett samhälle där alla människor för likvärdiga förutsättningar att bidra med sina förmågor oavsett arbetskraftssituationen.
Det är helt riktigt att sysselsättningsgraden bland människor med vissa funktionshinder är extremt låg. HO är också övertygad om att detta faktum i sin tur leder till en kraftigt ökad efterfrågan på välfärdstjänster, även utöver försörjningsstöd. Skälen till det är flera och HO anser det vara ytterst angeläget att med den kunskap som finns gå vidare för att ändra på detta. Det handlar då om en sammansatt analys som handlar om allt från transporter till arbetet till arbetsmiljö och individuellt utformat stöd. Till det kommer självklart vilka effekter som kan komma att uppnås med ett förstärkt skydd mot diskriminering.
I detta ärende har Handikappombudsmannen Lars Lööw beslutat.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
