Betänkandet Handikappolitisk samordning

2004-09-30
Dnr: 2004/0948

YTTRANDE
Socialdepartementet
Enheten för sociala tjänster
103 33 Stockholm

Betänkandet Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande, SOU 2004:54 (dnr S2004/3981/ST)

Handikappombudsmannens uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten ska vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.

Handikappombudsmannen, HO, ska också utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder.

Sedan januari 2001 utgör HO även ett nationellt tillgänglighetscenter. Uppgiften innebär att vara ett nationellt rådgivande organ i frågor om tillgänglighet. Genom tillgänglighetscentret är HO den statliga myndighet som idag följer statsförvaltningens arbete enligt förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.

Dessutom är HO genom tillgänglighetscentret den myndighet som är utsedd att samordna de 14 sektorsmyndigheternas arbete. Dessa myndigheter har ett särskilt ansvar att driva igenom handikappolitiken inom sina respektive samhällsområden.

HO:s synpunkter i detta ärende avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.

Sammanfattning

1. HO anser att insatser för att främja ett strategiskt genomförande av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ska samlas i en ny myndighet. HO avstyrker därför förslaget om att den nya organisationsstrukturen ska utgöras av två organisationer.
   
2. HO tillstyrker förslaget att finansieringen av den nya organisationsstrukturen ska ske ur Sisus och HO:s förvaltningsanslag samt med de statsbidrag som ges till HI.
   
3. HO tillstyrker förslaget att den nya myndigheten ska vara en självständig myndighet under det departement som har ansvaret för samordning av det handikappolitiska arbetet.
   
4. HO tillstyrker förslaget att den nya myndigheten inrättas som ett enrådighetsverk med brukarråd.
   
5. HO tillstyrker förslaget om att den nya myndigheten placeras i Stockholm.
   
6. HO avstyrker förslaget att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutet ombildas till att bli ett kunskapscentrum för funktionshindrades delaktighet.
   
7. HO tillstyrker förslaget om att det är lämpligt att Sisus kvarvarande verksamhet bedrivs inom Utbildningsdepartementets område. HO anser dock att man vid beslut om var verksamheten ska ligga på ett tydligt sätt måste beakta den nationella handlingsplanens intentioner. Bland annat måste det finnas en klar koppling till ansvars- och finansieringsprincipen.

Övergripande utgångspunkter

 
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) har riksdag och regering slagit fast den ideologiska grunden för hur det handikappolitiska arbetet ska bedrivas de närmaste åren. Handlingsplanen spänner över alla samhällsområden och markerar att det är hela samhällets ansvar att genomföra dess övergripande mål. Dessa mål är

• en samhällsgemenskap med mångfald som grund
  
• att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet
  
• jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Arbetet ska koncentreras på att undanröja de hinder som finns för full delaktighet i samhället. Detta innebär inte bara hinder för fysisk tillgänglighet utan även till information och allt annat som hindrar människor att delta i samhällsgemenskapen. För att uppnå detta krävs många olika åtgärder av alla i samhället. Staten har en särskild roll att vara föredöme i detta arbete.

HO anser att det primära syftet med en ny samlad statlig organisations-struktur inom det handikappolitiska området måste vara att på ett effektivt sätt främja genomförandet av den nationella handlingsplanen. HO håller därför med utredaren om att den nya organisationsstrukturen ska utformas utifrån det övergripande målet att främja ett strategiskt genomförande av denna plan.

En av de grundläggande principerna inom svensk handikappolitik är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder.

Handlingsplanens utgångspunkter innebär att möjligheterna att vara delaktig i samhället är en demokratisk rättighet. De insatser som krävs för att uppnå detta ska inte ses som specifika åtgärder som ska genomföras och finansieras av vård- och omsorgsverksamheterna eller de sociala verksamheterna. Enligt de generella principerna om ansvar och finan-siering ska insatserna planeras, genomföras och finansieras av de samhällsorgan och verksamheter som svarar för insatserna för medborgarna generellt i samhället.

HO vill i detta sammanhang betona vikten av att det snarast inrättas en slagkraftig ny myndighet för att bistå andra i genomförandet av handikappolitiken.

HO anser att det verkligt nyskapande greppet i handlingsplanen är att sektorsmyndigheterna utsetts. De statliga sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att handikappolitiken genomförs i de samhällsektorer där de är verksamma. Med dessa täcks till stor del de insatser, kunskapsinsamlingar och överväganden som måste till för att driva handikappolitiken framåt.

Det är viktigt att övergripande strategiska uppgifter förhåller sig till sektorsmyndigheterna som har huvudansvaret inom sina områden.

HO håller därför med utredaren om att den nya organisationsstrukturen inte får innehålla incitament som kan tolkas som att den nya strukturen tar över ansvar från någon annan aktör, utan att den tvärtom skapar ännu bättre förutsättningar för att varje myndighet och annan aktör skall kunna ta sitt ansvar för funktionshindrades delaktighet.

Redan i utredningens direktiv lyfter regeringen upp den principiella frågeställningen om placeringen av det nationella tillgänglighetscentret inom HO:s organisation. Enligt HO är det viktigt att man genom att flytta över tillgänglighetscentrets uppgifter till en ny myndighet kan eliminera den risk som finns med nuvarande konstruktion. Som det är nu upplevs HO:s roll att granska myndigheter och rollen att genom tillgänglighets-centret stödja myndigheterna som motsägelsefull och otydlig. Med den nya konstruktionen ökar möjligheten för HO att vid behov kritisera myndigheter och andra aktörer. HO:s utgångspunkt blir medborgaren med funktions-hinder och dennes mänskliga rättigheter. Samtidigt blir den nya myndighetens roll tydligare.

Utredningens förslag och överväganden

Övergripande samordning av handikappolitiken

Som tidigare nämnts instämmer HO i utredarens bedömning att den nya statliga organisationsstrukturen ska utformas utifrån det övergripande målet att främja ett strategiskt genomförande av den nationella handlings-planen för handikappolitiken. HO anser även att det är viktigt att vissa roller och uppgifter som måste etableras, säkerställas och utvecklas inom den nya strukturen definieras.

HO vill framförallt lyfta fram den strategiska rollen att bland annat fungera som en stabsfunktion till regeringen samt den samordnande rollen vilket främst innebär att samordna sektorsmyndigheterna och övriga statliga myndigheter. Men även inslagen i de utvärderande, pådrivande, stödjande och genomförande rollerna är viktiga för att handlingsplanens intentioner ska få genomslagskraft i hela samhället.

Ny organisationsstruktur

HO anser att de strategiskt viktiga insatser som behövs för att främja genomförandet av den nationella planen ska samlas hos en ny myndighet Denna myndighet ska ha såväl den strategiska, samordnande, utvärderande som den pådrivande rollen.

HO avstyrker tanken om att det ska finnas en särskild genomförande-organisation. Det finns fyra övergripande skäl till detta ställningsstagande.

För det första strider idén om en särskild genomförandeorganisation mot grundtanken med ansvars- och finansieringsprincipen, att varje aktör ska ta sitt eget ansvar för genomförande.

Istället för att en organisation ska arbeta med genomförandet av olika insatser är det viktigt att berörda aktörer tar sitt ansvar. Här måste handikapporganisationernas roll som genomförare av olika insatser betonas. Även sektorsmyndigheterna är viktiga i detta sammanhang.

Den föreslagna nya myndighetens roll som nav i arbetet med genomförandet av handikappolitiken är HO positiv till. HO tror att denna roll kan bidra till att nya insatser av hög kvalitet utvecklas. Myndighetens roll som samordnare och närhet till regeringskansliet ger nya möjligheter.

För det andra anser HO att den nya myndighetens roll och ansvar blir otydlig med en särskild genomförandeorganisation. I utredningens förslag är gränsdragningen mellan den nya myndighetens uppgifter och genomförandeorganisationens uppgifter oklara. Det som framförallt är otydligt är det delade ansvaret för pådrivande och vilka insatser som avses med stöd och genomförande.

Dessutom blir stödet till statliga myndigheter i deras tillgänglighetsarbete otydligt. Enligt utredningen ska den tänkta genomförandeorganisationen vara stödjande. Samtidigt säger förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken att myndigheterna ska samråda med HO om insatser enligt förordningen. HO förutsätter och tycker att det är viktigt att den föreslagna nya myndigheten tar över de uppgifter som HO haft i anslutning till nämnda förordning. Detta blir dock otydligt om det ska finnas en genomförandeorganisation med en stödjande roll.

För det tredje är HO ytterst tveksam till att ett nytt HI, som tänkt genomförandeorganisation, skulle kunna producera ett mer kvalitetssäkrat utbud av insatser än andra aktörer på marknaden. Det framstår som mer effektivt att kvalitetssäkringen av till exempel utbildningsinsatser består i att den nya myndigheten och/eller sektorsmyndigheterna eller andra myndigheter samverkar för högsta kvalitet.

När det gäller mer direkta insatser som till exempel konsultinsatser för inventering av byggd miljö eller anpassning av webbplatser efter behov hos människor med funktionshinder är det viktigt att dessa får växa fram på en konkurrerande marknad. Statens uppgift kan i de sammanhangen vara att skapa förutsättningar för att kompetenskrav kan ställas på dem som vill konkurrera på marknaden.

För det fjärde är uppdelningen på en myndighet och en genomförande-organisation inte förenlig med delar av den förvaltningspolitiska utvecklingen.

I budgetpropositionen för 2005 presenterar regeringen en strategi för hur stabsstödet ska organiseras i framtiden. Här strävar man efter att samla stödjande- och genomförandefrågor inom förvaltningspolitiken. Till exempel ska delar av Statskontoret och Statens kvalitets- och kompetensråd bilda en ny myndighet. HO anser att det är viktigt att styrningen av handi-kappolitiken utvecklas åt samma håll. Förslaget med en delad organisationsstruktur inom handikappolitiken anser HO inte ligga i linje med regeringens nya strategi.

En annan statlig strategi är att inte bilda för små myndigheter. HO:s förslag ger möjlighet till att skapa en något större myndighet.

Finansiering

HO tillstyrker förslaget att finansieringen av den nya organisations-strukturen ska ske ur Sisus och HO:s förvaltningsanslag samt med de statsbidrag som ges till HI. Som en konsekvens av HO:s ställnings-taganden om den nya organisationsstrukturen anser HO att de medel som i dag förfogas av HI och inte har direkt bäring på hjälpmedel ska tillfalla den nya myndigheten. Detta för att man inom den nya strukturen ska få de resurser som behövs för att effektivt driva på genomförandet av den nationella handlingsplanen.

Den nya myndigheten

HO anser att det behövs en ny myndighet för att främja genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och hänvisar här till de ställningstaganden man gör ovan i avsnittet om ny organisations-struktur.

I detta sammanhang vill HO poängtera vikten av att det arbete som idag görs på tillgänglighetscentret vid HO i form av stöd för statliga myndigheter i deras tillgänglighetsarbete samt samordningen av sektorsmyndigheterna får en kontinuitet genom att den nya myndigheten tar över dessa uppgifter.

HO instämmer i utredningens bedömning att det i arbetet med samordningen av sektorsansvar är angeläget att den nya myndigheten har överblick över utvecklingen och kan hålla sektorsmyndigheterna informerade och uppdaterade. HO anser även att den nya myndigheten bör bidra till ökade kunskaper inom Regeringskansliet, så att styrningen och dialogen mellan departement och sektorsmyndigheter underlättas. Detta kan till exempel ske genom att den nya myndigheten bidrar med underlag till Regeringskansliet inför arbetet med regleringsbrev.

HO håller med utredningen om att den bästa organisationsformen är en fristående myndighet. Då kan man uppnå en organisatorisk stabilitet och hög kontinuerlig trovärdighet för frågor kring funktionshindrades delaktig-het. Ställningen som egen myndighet ger även en självständig bas och tydlig profil. HO instämmer även i bedömningen att organisationen som egen myndighet får en trovärdig ställning gentemot sektorsmyndigheter och andra myndigheter.

HO anser det även vara fullt möjligt att åstadkomma den nära kopplingen till regeringen som flera handikapporganisationer efterfrågat och betonat, med tillskapandet av en ny myndighet.

Departementstillhörighet
HO tillstyrker utredarens förslag att den nya myndigheten ska vara en självständig myndighet under det departement som har ansvaret för samordning av det handikappolitiska arbetet.

Myndighetsform
HO tillstyrker utredarens förslag att den nya myndigheten inrättas som ett enrådighetsverk med brukarråd. HO anser det viktigt att det till den föreslagna myndigheten knyts ett brukarråd. HO håller med om att den nya myndighetens brukarråd bör utses av regeringen efter förslag från handikapprörelsen.

I det långsiktiga arbetet med att nå full delaktighet för personer med funktionshinder är handikapporganisationernas insatser av största vikt och betydelse. Inom organisationerna finns mycket kunskap om situationen för personer med funktionshinder och åt vilket håll utvecklingen går. Det är därför viktigt att brukarrådet ska ha möjlighet att följa den nya myndighetens arbete och därigenom beredas möjlighet att lämna synpunkter på och påverka de insatser och förslag som myndigheten presterar/presenterar.

HO har inget att erinra mot förslaget att den nya myndighetens brukarråd består av de representanter som även sitter som delegater i Handikapp-delegationen. HO anser vidare att tankarna om bildandet av en handikappolitisk förankringsgrupp, bestående av de statssekreterare som ingår i Handikappdelegationen, samt ett nätverk med handläggare inom de departement som ansvarar för sektorsmyndigheterna är värda att vidareutveckla. Syftet måste vara att ge så goda möjligheter som möjligt för en aktiv dialog mellan myndigheten och Regeringskansliet för att driva på genomförandet av handikappolitiken.

Finansiering
HO hänvisar här till det man sagt ovan om finansieringen av den nya organisationsstrukturen.

Ekonomi- och administrationsstöd
HO instämmer inte i utredarens bedömning att myndighetens ekonomi- och administrativa stöd bör samordnas med någon annan myndighet alternativt köpas av någon större myndighet, till exempel Kammar-kollegium. HO anser inte att de ekonomiska fördelarna med ett sådant arrangemang är så stora att de övervinner de praktiska svårigheter det innebär att ekonomi- och administrativa stöd fås från part utanför den egna myndigheten. HO har som relativ liten myndighet erfarenhet av att det även för en liten myndighet är fördelar med att detta stöd finns inom myndigheten.

Lokalisering
HO tillstyrker utredarens förslag att den nya myndigheten placeras i Stockholm. Samarbetet med handikapporganisationer på riksnivå är av största vikt för den nya myndigheten i arbetet med att främja genomförandet av den nationella handlingsplanen. För att detta samarbete ska fungera på bästa möjliga sätt behövs det en geografisk närhet mellan myndigheten och handikapporganisationerna. HO anser att en placering av myndigheten i Stockholm underlättar samarbetet med handikapporganisationerna betydligt, eftersom förbundskanslierna för så gott som alla förbund finns där. En placering av myndigheten med regionala förtecken kunde bland annat göra det svårare för represen-tanter för handikapporganisationerna att delta på möten på den nya myndigheten.

Stabsfunktionen mot regeringen innebär också krav på geografisk närhet. HO är även övertygad om att rekryteringen av den särskilda kompetens som myndigheten kommer att ha behov av underlättas genom att myndigheten placeras i Stockholm, eftersom flera av de resurspersoner som troligen kommer att övergå till den nya myndigheten finns inom Stockholmbaserade myndigheter/verksamheter.

”Nya HI:s” uppgifter och roll

HO avstyrker utredarens förslag att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutet ombildas till att bli ett kunskapscentrum för funktionshindrades delaktighet. HO hänvisar till ovanstående ställningstaganden i avsnittet om den nya organisationsstrukturen.

HO anser att HI i stället ska fokusera ännu mer på hjälpmedelsfrågor och som i dag beakta hjälpmedlens användning tillsammans med de miljöer, produkter och tjänster som verkligheten ställer användaren inför.

Hjälpmedelsfrågor är ytterst viktiga frågor för personer med funktionshinder. HO tycker att det är viktigt att det finns en specialiserad och fokuserad aktör som följer utvecklingen inom detta område.

HO anser även att det viktigt att HI i framtiden jobbar med hjälpmedels-frågor utifrån ett design för alla perspektiv. Även de förslag som LSS- och hjälpmedelsutredningen, SOU 2004:83, lagt om att HI i högre grad ska jobba med arbetshjälpmedel talar enligt HO för att HI:s fokus även i framtiden ska ligga på hjälpmedel.

HO anser att hjälpmedlens användning tillsammans med miljöer, produkter och tjänster kommer att bli en av de viktiga beröringspunkterna mellan den nya myndigheten och HI. Även i olika utvecklingsprojekt kan HI bli en naturlig part för den nya myndigheten.

Organisation för Sisus uppgifter – alternativa lösningar

HO tillstyrker förslaget om att det är lämpligt att Sisus kvarvarande verksamhet bedrivs inom Utbildningsdepartementets område. HO anser dock att man vid beslut om var verksamheten ska ligga måste beakta den nationella handlingsplanens intentioner på ett tydligt sätt. Bland annat måste det finnas en klar koppling till ansvars- och finansieringsprincipen. En lösning kunde till exempel vara att Sisus nuvarande verksamheter knyts till olika andra befintliga verksamheter med samband genom utbildningsform.

I detta ärende har Handikappombudsmannen Lars Lööw beslutat. I den slutliga beredningen har verksamhetschef Hans von Axelson, informationschef Anneli Joyce, utredare Elisabet Svensson, utredare Birgitta Mekibes, utredare Sören Hansson samt informatör Anna-Klara Hedman deltagit. Utredare Ken Gammelgård har varit föredragande.

HANDIKAPPOMBUDSMANNEN

Lars Lööw
Handikappombudsman

Ken Gammelgård
Utredare