2006-01-13
Dnr 2005/3176, Aktbilaga 2
YTTRANDE Justitiedepartementet
103 33 STOCKHOLM
Utkastet: En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
Handikappombudsmannens (HO:s) uppgift enligt lag (SFS 1994:749) är att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten ska vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. HO:s huvuduppgift är att förebygga och bekämpa diskriminering enligt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan och lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering.
HO:s synpunkter på rubricerade avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning. Först redovisas allmänna synpunkter följt av en sammanfattning. Därefter redovisas synpunkter på själva planen och sedan kartläggningen, i den ordning olika frågor behandlas i utkastet.
Allmänna synpunkter
Sveriges internationella åtaganden för de mänskliga rättigheterna kräver systematiskt arbete, öppenhet och granskning. HO anser därför att det är bra att regeringen fortsatt den process som arbetet med en handlingsplan innebär och att regeringen i ett samlat dokument öppet redovisar sin bild av situationen i Sverige, sina mål och åtgärder för att förbättra skyddet för de mänskliga rättigheterna.
Jämfört med den förra handlingsplanen anser HO att detta utkast till plan är en förbättring på flera punkter. Aviserade ”åtgärder” är mer precise-rade. Den förra planens organisatoriska svagheter har analyserats och lett till förbättringsåtgärder. Diskrimineringsfrågan lyfts fram inte bara som en egen fråga utan också i förhållande till andra rättigheter, även om det fortfarande inte sker i förhållande till alla rättigheter. Även annat kan bli bättre. Fortfarande saknas en grundlig probleminventering, som inte främst bygger på en sammanställning av synpunkter från referensgrupps-möten. Kopplingen mellan problembeskrivning och åtgärd för att tackla problemet behöver också förbättras. I vissa fall är det uppenbart vilket mr-problem en viss åtgärd avser förbättra. I andra fall är det svårare att se både vad som är målet med en aviserad åtgärd och hur genomförandet av denna förbättrar den situation som beskrivs i kartläggningsdelen.
Det går inte att lösa alla mr-problem med en plan. Däremot borde skälen bakom varför vissa problemområde som identifieras i kartläggningsdelen inte är föremål för förbättringsåtgärder öppet redovisas.
Sammanfattning
• HO anser att det är bra att regeringen fortsatt den process som arbetet med en handlingsplan för de mänskliga rättigheterna innebär.
• Diskrimineringsfrågan har den centrala plats den förtjänar i en nationell handlingsplan för Sverige.
• För att det planmässiga arbetet ska bli effektivt och professionellt behövs emellertid en mer djupgående nulägesanalys, tydligare mål och tidsramar i planen samt klarare koppling mellan problem och åtgärd.
• HO är i huvudsak positiv till de åtgärder som föreslås. Men åtgärderna mot diskriminering behöver samordnas för att arbetet ska bli effektivt och undvika hierarkier mellan de olika diskrimineringsgrundera.
• MR-prespektivet behöver integreras ytterligare i skolväsendet.
• Uppdragsfördelningen behöver också bli mer konsekvent. Man måste skilja mellan åtgärder för att implementera internationella åtaganden och nationell granskning av efterlevnaden av de internationella åtagandena. Förvaltningsmyndigheterna har ansvar för implementering medan oberoende granskning är en uppgift för oberoende institutioner för mänskliga rättigheter.
• Det är positivt att regeringen avser vidta åtgärder för att stärka möjligheterna för politiskt deltagande för personer med funktionshinder. Men HO bör inte ges i uppdrag att verka för detta.
• Det bör inrättas en nationell institution för mänskliga rättigheter med mandat i enlighet med Parisprinciperna (A/RES/48/134) och resurser att genomföra oberoende, systematiska och återkommande granskningar av efterlevnaden av de internationella åtagandena.
Del I – En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
Kap 3 - Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter
Det är positivt att regeringen avser prioritera arbetet med FN-konventionen för personer med funktionshinders åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.
Rapportering och synpunkter från internationella övervakningsorgan är centralt i det systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. Rapport-eringen om situationen för personer med funktionshinder var tidigare bristfällig vilket begränsade kommittéernas granskning av frågan. I kartläggningen konstateras dock att regeringen nu inkluderar sådan infor-mation. Regeringen har hittills valt att inte föra någon dialog med HO, varken inför eller efter den svenska rapporteringen. I årets regleringsbrev tas ett steg i rätt riktning. HO får i uppdrag att verka för att handikappers-pektivet beaktas i rapporteringen till internationella organ. Uppgiften borde emellertid tydligt framgå av ombudsmannens fasta mandat (inte bara av regleringsbrev) samt, mot bakgrund av det mandat en nationell institution för mänskliga rättigheter bör ha enligt Parisprinciperna (A/RES/48/134), kompletteras med mandat att självständigt rapportera till internationella övervakningsorgan. Samtidigt bör frågan om ombudsmännens ställning i förhållande till andra mellanstatliga organ inom FN och Europarådet behandlas. Ombudsmännen bör i enlighet med Parisprinciperna även där få en självständig roll i förhållande till regeringen.
Frågan blir än viktigare med hänsyn till den roll som national institutions kan förväntas få vid rapportering och övervakning av den nya FN-konventionen.
Kap 4.1 – Diskriminering (samtliga diskrimineirngsgrunder)
En sammanhållen diskrimineringslagstiftning
Det är positivt att regeringen prioriterar arbetet med en ny diskrimineringslagstiftning. En effektiv och heltäckande lagstiftning är en förutsättning för att åtgärder som kränker principen om människors lika värde skall bekämpas.
Insatser mot diskriminering i statliga myndigheter
HO är positiv till att statliga myndigheter får i uppdrag att upprätta diskrimineringsstrategier alternativt komplettera dessa att omfatta diskrimineringsgrunden funktionshinder. Strategierna bör omfatta både myndigheternas interna och externa verksamhet. Det är också viktigt att myndigheter prioriterar arbetet med att undanröja brister i tillgänglighet. I utkastet anges att myndigheterna ska samråda med DO, HomO och Handisam, två ombudsmän och en förvaltningsmyndighet. Det finns säkert flera förklaringar till att det blivit så. Det är emellertid viktigt att skilja mellan statens arbete med att implementera Sveriges internationella åtaganden och nationell granskning. Genomförandeuppgiften vilar på den offentliga förvaltningen medan oberoende granskning är en uppgift för en nationell institution för mänskliga rättigheter.
Att upprätta antidiskrimineringsstrategier är en insats för att leva upp till de internationella åtagandena om icke-diskriminering, d.v.s. en uppgift för förvaltningsmyndigheter som Handisam och motsvarande. Detsamma gäller uppdraget att stödja en sådan process. Att ombudsmän har både stödjande och granskande uppdrag kan också upplevas motsägelsefullt av såväl myndigheterna som medborgarna.
Antidiskrimineringsklausuler i offentlig upphandling
HO är positiv till en förordning som innebär att statliga upphandlingar ska innehålla antidiskrimineringsklausuler som gäller alla diskrimineringsgrunder.
Samarbete mellan antidiskrimineringsbyråerna, JämO, DO, HO och HomO
HO håller med om att det är viktigt att säkerställa god kvalité i den rådgivning anti-diskrimineringsbyråerna ger enskilda. HO anser däremot inte ombudsmännen bör åläggas denna uppgift. Parisprinciperna under-stryker vikten av nationella institutioners självständighet och oberoende ställning, både vad gäller mandat och resurser. En ombudsman bör därför inte bindas upp av uppdrag från regeringen utan ha resurser att vidta de åtgärder som ombudsmannen, utifrån sitt uppdrag, bedömer angelägna.
Serveringstillstånd, diskrimineringstester och möjligheten att förena statliga bidrag till föreningslivet med krav relaterade till icke-diskriminering
HO anser att det är positivt att frågorna utreds.
Vid bidragsfördelningen till föreningar bör krav kunna ställas på att föreningarna följer gällande diskrimineringslagstiftning. Däremot bör frågan om mer långtgående krav på frivilligorganisationer och andra bidragstagare utredas förutsättningslöst.
Kap 4.1.6 - Diskriminering på grund av funktionshinder och övriga frågor om funktionshindrades rättigheter
Handisam
HO stödjer att regeringen har inrättat en ny myndighet för handikappolitisk samordning (Handisam). Genom att tillgänglighetscentrets stödjande funktion i förhållande till myndigheter flyttas från HO till Handisam har rollerna blivit tydligare. Handisam arbetar med genomförande av regeringens politik och HO med granskning.
Uppföljning av handlingsplanen för handikappolitiken
Det är naturligtvis bra att regeringen avser att, i enlighet med planen för handikappolitiken, öppet redovisa en uppföljning av planen.
Åtgärder för att synliggöra och motverka strukturella hinder för deltagande
Det är positivt att regeringen avser vidta åtgärder för att stärka möjlig-heterna för politiskt deltagande för personer med funktionshinder. Mot bakgrund av vad som anförts ovan om rollfördelningen mellan HO och Handisam anser HO inte att detta är ett uppdrag för en ombudsman. HO ska granska regeringens agerande, inte vara en del av genomförandet av regeringens planmässiga arbete med mänskliga rättigheter.
Man kan också fråga sig varför detta uppdrag inte är en del av åtgärds-programmet ”Delaktiga Sverige” (åtgärdspunkten 90). I vart fall av den beskrivning som ges i utkastet har uppdragen samma syfte, d v s öka möjligheterna för politiskt deltagande för underrepresenterade grupper.
Övrigt
I del II i utkastet (kap 3.1.4) redovisas frågor som enligt internationella organ och/eller de olika referensgrupperna bör leda till någon åtgärd. Som exempel kan nämnas diskriminering av kvinnor med funktionshinder, juridiskt stöd i processer om LSS, tillgänglighetsfrågan, personer med psykiska funktionshinders svaga rättsliga ställning. Med reservationen att en grundligare probleminventering kanske lyft fram andra frågor centrala strukturella mr-problem för personer med funktionshinder efterlyser HO ändå tydligare koppling mellan problem och åtgärd. Det framgår inte av själva planen om, hur eller varför inte, regeringen avser att tackla uppräknade problem. HO anser att förtydliganden är nödvändiga.
Kap 4.5 - Mäns våld mot kvinnor
Den särskilda utsatthet kvinnor med funktionshinder kan befinna sig i och de brister i tillgängligheten och beredskapen som finns hos kommunerna tas upp på sidan 185 i utkastet. HO förutsätter att detta beaktas så att åtgärderna mot mäns våld mot kvinnor också hjälper kvinnor med funktionshinder.
Kap 4.6.3 - Rätten till domstolsprövning och rätten till effektivt rättsmedel
I kartläggningsdelen redovisas tre mål där Europadomstolen slagit funnit att förvaltningsdomstolars beslut att avgöra mål om handikappersättning utan muntlig förhandling strider mot art 6 i Europakonventionen. Vad avser regeringen att göra för att förhindra att detta upprepas?
Kap 4.7.1 - Rätten till politiskt deltagande
Vad gäller åtgärder för att stärka möjligheterna för politiskt deltagande för personer med funktionshinder, se under rubriken ”Kap 4.1.6 - Diskriminering på grund av funktionshinder och övriga frågor om funktionshindrades rättigheter”.
HO välkomnar den skärpning av kommunernas ansvar som den nya vallagen innebär.
Kap 5 - Organisation och samordning av arbetet med att främja mänskliga rättigheter
Utvärderingen av den förra planen visade att den inte påverkat den offentliga verksamheten i någon större utsträckning. Frånvaron av mätbara mål och indikatorer gjorde det också svårt att mäta vilket resultat handlingsplanen haft i praktiken. Det är därför positivt att regeringen avser stärka organisationen av genomförandearbetet av denna plan. Detsamma gäller arbetet med att identifiera nationella uppföljningsbara mål och indikatorer.
En kommitté för mänskliga rättigheter
Det är tydligt att behovet av stöd vid integreringen av mr-perspektivet i den offentliga verksamheten är stort hos myndigheter, kommuner och landsting. Att relatera den egna verksamheten till de internationella reglerna om mänskliga rättigheter och arbeta systematiskt med frågorna är förhållandevis nytt inom svensk förvaltning. Det är därför lämpligt att någon får uppdraget att vara stödjande i dessa processer. HO är däremot tveksam till att en kommitté inom kommittéväsendet är en lämplig organisationsform. Oavsett form bör ske samordning med andra myndigheter med liknande uppdrag, såsom t.ex. Verva, Handisam och Integrationsverket.
En kommission för mänskliga rättigheter
En stor brist i Sverige är att vi, till skillnad från många andra länder, saknar en kommission för mänskliga rättigheter med ett mandat som fullt mot-svarar Parisprinciperna. Det behövs en oberoende institution som har mandat att övervaka alla mr-frågor i hela svenska samhället och resurser att genomföra systematiska och återkommande granskningar. Granskningen ska ta sin utgångspunkt i de internationella åtagandena och inte stanna vid att ett agerande är i enlighet med svensk lag. Uppdraget ska omfatta men inte vara begränsat till diskrimineringsfrågor.
En sådan kommissions mandat omfattar att öka den allmänna medvetenheten i frågor om mänskliga rättigheter, ett uppdrag som i utkastet föreslås ligga på kommittén.
Kap 6 - Attitydpåverkande arbete m.m.
Utbildning om mänskliga rättigheter i skolan
HO instämmer i bedömningen att de mänskliga rättigheterna, både som kunskapsämne och praktik, behöver betonas i skolans värld. De ändringar och som föreslås i skollagen, värdegrunden och läroplaner är ett steg i rätt riktning. Men om skolan ska lyckas med uppgiften att lära ut respekt för de mänskliga rättigheterna måste också skolans verksamhet organiseras i enlighet med dessa principer. Man kan undra hur elever uppfattar exem-pelvis principen om likabehandling när kamrater de gått tillsammans med på dagis inför skolstarten nekas plats på samma skola med hänvisning till ekonomiska svårigheter.
Regeringen måste under beredningen av den nya skollagen ta ställning till hur man ska garantera att elever med funktionshinders rätt till utbildning inte kränks. Se problembeskrivningen under rubriken ”Rätten till utbildning”.
Informationsfrågor
Information som riktar sig till allmänheten måste tillhandahållas i alternativa format så att den är tillgänglig även för personer med funktionshinder.
Del II – Situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005
Kap 3.1.3 - Anmälningar om diskriminering
År 2004 mottog HO 81 anmälningar om diskriminering i arbetslivet, 12 om diskriminering i högskolan och 57 som rör de övriga samhällsområden där diskrimineringsgrunden funktionshinder skyddas enligt lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. Motsvarande siffror för 2005 är: 76 som rör arbetslivet, 11 högskolan och 124 övriga samhällsområden.
Det totala antalet anmälningar om diskriminering är mycket högre. Stora områden som skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och tillgänglighets-frågor inte omfattas av nuvarande diskrimineringslagstiftningen. Totala antalet anmälningar om diskriminering var 271 under 2004, respektive 1705 för 2005. Ökningen under 2005 kan delvis förklaras av att HO fått ett stort antal anmälningar mot bristande tillgänglighet.
Under åren har ungefär hälften av det totala antalet anmälningar rör tillgänglighetsfrågor. År 2005 var andelen betydligt högre.
En undersökning om upplevd diskriminering genomförd av Statistiska centralbyrån på uppdrag av HO, DO och HomO visar att hälften av de tillfrågade med funktionshinder som svarat någon gång upplevt diskriminering. Vanligast är att man upplevt diskriminering i arbetslivet (51 %). Upplevelsen av diskriminering är inte något som hänt någon enstaka gång utan de flesta som upplevt diskriminering har gjort det många gånger.
3.4.1 - Rätten till arbete
HO instämmer i beskrivningen att arbetskraftdeltagandet är lägre och arbetslösheten är högre bland personer med funktionshinder än befolkningen totalt. Störst är skillnaderna för gruppen med nedsatt arbetsförmåga. Nytt statistiskt underlag finns i SCB och AMS: s rapport ”Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2004”.
Statistiken är också uppdelad på kvinnor och män. Skillnaderna mellan könen följer samma mönster som för befolkningen totalt. Resultatet blir att kvinnor med funktionshinder diskrimineras både i förhållande till kvinnor utan funktionshinder och i förhållande till män. Åtgärder mot könsdiskri-minering i arbetslivet måste därför beakta funktionshinderperspektivet och vice versa.
Det saknas i stor utsträckning kunskap om hur olika strukturer som utestänger och underordnar fungerar tillsammans. Men det är ett rimligt antagande att grupper som drabbas av mer än ett underordnande system är extra utsatta. Behovet att vidta åtgärder för att möta dessa problem bör därför vara angeläget. Denna slutsats är inte begränsad till arbetslivet utan gäller alla samhällsområden där det finns strukturer som diskriminerar på grund av kön, etnicitet, sexuell läggning eller funktionshinder. Dessutom är det ju så att diskriminering inom en sektor i samhället får effekter för människors möjligheter till delaktighet inom andra sektorer. Det mest uppenbara är hur diskriminering inom utbildningsväsendet påverkar personer med funktionshinders möjligheter på arbetsmarknaden vilket i sin tur påverkar den ekonomiska och sociala situationen.
Kap 3.4.3 - Rätten till bästa uppnåeliga hälsa
Flera utredningar som visar att personer med funktionshinder har sämre hälsa än andra i samma ålder och lägre välfärd än resten av befolkningen. Detta även om man bortser från den ohälsa som beror på funktionshindret i sig. De har också betydligt oftare ekonomiska svårigheter i vardagen och detta gäller funktionshindrade i alla inkomstskikt. Inom de flesta välfärds-områden följer skillnaderna mellan könen samma mönster som för befolkningen i övrigt, vilket innebär att kvinnor med funktionshinder i allmänhet har sämre tillgång till välfärd än män med funktionshinder (Välfärdsbokslut för 1990-talet, Slutbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut och Hälsa på lika villkor, betänkande från Nationella hälsokommittén SOU 2000:91).
Kap 3.4.4 - Rätten till utbildning
HO föreslår att kapitel 3.4.4.5 ”Tillgänglighet inom utbildningsväsendet” ändras till ”Rätten till utbildning – diskriminering på grund av funktions-hinder och bristande tillgänglighet”.
Många kontaktar HO med klagomål på grund- och gymnasieskolan. Förutom klagomål om bristande tillgänglighet i skolans lokaler handlar det ofta om bristande stöd i samband med undervisning, kränkande beteende från lärare och andra elever och begränsningar i möjligheten att välja skola.
Den nya lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever är ett steg mot ett mer heltäckande diskrimineringsskydd. Skyddet behöver dock kompletteras med en skyldighet för skolan att tillhandahålla stöd- och anpassningsåtgärder.
Enligt HO måste utgångspunkterna i en skola för alla vara att alla elever i största möjliga utsträckning har rätt att välja skola och att ingen ska kunna kastas ut ur sin skola. Barn som är i behov av stöd ska få det och stödet ska ges i den skola han eller hon går. Reglerna som ger skolan rätt att neka att ta emot och flytta elever vid betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter strider mot intentionen med en skola för alla. HO har också svårt att se att det stämmer överens med den värdegrund skolan enligt styrdokumenten ska förmedla. Särskilt med hänsyn till de förändringar som diskuteras i denna handlingsplan.
Även de olika skolformerna, med separata betygs- och behörighetssystem begränsar funktionshindrade barn och elevers rätt till utveckling efter sina förutsättningar, behöver förändras. Enligt FN:s standardregler ska utbildningen av elever med funktionshinder vara en integrerad med den ordinarie utbildningen. I arbetet med den nya FN-konventionen används begreppet ”inclusive education”, vilket går längre än standardreglernas ”integrated education”. Utgångspunkten är inte att elever med funktionshinder ska integreras i det allmänna skolsystemet utan att systemet ska anpassas utifrån elevernas behov.
Kap 3.6.2 - Frihetsberövanden
Med undantag för avsnittet om smittskyddslagen saknas avsnitt om administrativa frihetsberövanden. Varför? Den enskildes rättigheter under ett frihetsberövande gäller oberoende av skälen bakom frihetsberövandet.
Kap 3.6.3 - Rätten till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel
HO har uppmärksammat regeringen på att rättssäkerheten för personer med funktionshinder äventyras eftersom de inte får del av domar och andra handlingar i tillgängligt format, se bifogad skrivelse.
I detta ärende har ombudsmannen Lars Lööw beslutat. Jurist Anna Nilsson har varit föredragande. I ärendets beredning har även stf verksamhetschef Torbjörn Andersson deltagit.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Lars Lööw
Handikappombudsman
Anna Nilsson
Jurist
